Правовое регулирование государственного кредита и государственного долга в Российской Федерации
Отношения, связанные с функционированием государственного кредита и государственного долга, нуждаются в государственном регулировании.
Важнейшими нормативными актами в этой сфере являются:
o Конституция РФ;
o Бюджетный кодекс РФ;
o Налоговый кодекс РФ;
o Федеральный закон от 5 августа 1996 г. № 115-ФЗ "О бюджетной классификации РФ";
o Федеральный закон от 15 июля 1998 г. № 136-ФЗ "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг";
o постановление Правительства РФ от 27 сентября 1994 г. № 1107 "Об урегулировании коммерческой задолженности бывшего СССР перед иностранными кредиторами";
o постановление Правительства РФ от 23 июня 2000 г. № 478 "Об урегулировании задолженности бывшего СССР перед иностранными коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в Лондонский клуб кредиторов";
o приказ Минфина России от 25 февраля 2011 г. №60 "Об эмиссии па международном рынке капитала облигаций внутренних облигационных займов Российской Федерации";
o приказ Минфина России от 23 мая 2011 г. № 186"Об эмиссии на международном рынке капитала дополнительного выпуска облигаций внутренних облигационных займов Российской Федерации с регистрационным номером 4900RMFS;
o другие нормативные акты, включая законы о федеральном бюджете, бюджетах субъектов РФ и местных бюджетах на очередной год.
Основополагающим документом, безусловно, является БК РФ, по которому государственным долгом РФ являются ее долговые обязательства перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ.
По уровням бюджетной системы различают: государственный долг РФ, долг субъекта РФ и муниципальный долг.
Долговые обязательства РФ могут существовать в виде обязательств по:
o кредитам, привлеченным от имени РФ как заемщика от кредитных организаций, иностранных государств, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц;
o государственным ценным бумагам, выпущенным от имени РФ;
o бюджетным кредитам, привлеченным в федеральный бюджет из других бюджетов бюджетной системы РФ;
o государственным гарантиям РФ и иным долговым обязательствам.
Долговые обязательства РФ, субъекта РФ, муниципального образования полностью и без условий обеспечиваются всем находящимся в собственности РФ, субъекта РФ, муниципального образования имуществом, составляющим соответствующую казну, и исполняются за счет средств соответствующего бюджета.
Долговые обязательства РФ могут быть краткосрочными (до 1 года), среднесрочными (от 3 до 5 лет) и долгосрочными (свыше 5 лет). Они погашаются в сроки, которые определяются конкретными условиями займа и не могут превышать 30 лет.
В объем государственного внутреннего долга РФ включаются:
o основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ;
o объем основного долга по кредитам, полученным РФ;
o объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным РФ от бюджетов других уровней;
o объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным РФ и др.
В объем государственного внешнего долга РФ включаются:
o номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам РФ, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;
o объем основного долга по кредитам, которые получены РФ, и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии РФ;
o объем обязательств по государственным гарантиям РФ, выраженным в иностранной валюте.
Государственный долг субъекта РФ включает совокупность его долговых обязательств. Они могут существовать в виде обязательств:
o по государственным ценным бумагам субъекта РФ;
o бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;
o кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;
o государственным гарантиям субъекта РФ.
В объем государственного долга субъектов РФ включаются:
o номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъекта РФ;
o объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;
o объем основного дол га по бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов бюджетной системы РФ;
o объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ и др.
Муниципальный долг представляет собой совокупность долговых обязательств муниципального образования по:
o ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);
o бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы РФ;
o кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;
o гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).
В объем муниципального долга включаются:
o номинальная сумма долга по муниципальным ценным бумагам;
o объем основного долга но бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет;
o объем основного долга по кредитам, полученным муниципальным образованием;
o объем обязательств по муниципальным гарантиям и объем иных (за исключением указанных) непогашенных долговых обязательств муниципального образования.
Долговые обязательства муниципального образования погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 10 лет.
Управление государственным долгом РФ осуществляется Правительством РФ, субъекта РФ - органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципальных образовании - уполномоченным органом местного самоуправления.
Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов РФ и муниципальных образований, если они не были гарантированы РФ, а они не отвечают по долговым обязательствам друг друга, если указанные обязательства не были гарантированы ими, а также по долговым обязательствам РФ.
Государственные внешние заимствования РФ используются для покрытия дефицита федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств РФ. Право осуществления государственных внешних заимствований РФ и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит РФ (правительству или другому федеральному органу).
Государственные и муниципальные внутренние заимствования используются для покрытия дефицитов соответствующих бюджетов, а также для финансирования расходов соответствующих бюджетов в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. От имени РФ право осуществления государственных внутренних заимствований и выдачи государственных гарантий другим заемщикам для привлечения кредитов (займов) принадлежит Правительству РФ, от имени субъекта РФ - единственному уполномоченному органу исполнительной власти субъекта РФ, от имени муниципального образования - уполномоченному органу местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования.
Под реструктуризацией долга в БК РФ понимается основанное на соглашении прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных долговых обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия их обслуживания и погашения.
Реструктуризация долга может быть осуществлена с частичным списанием (сокращением) суммы основного долга.
Сумма расходов на обслуживание реструктурируемого долга не включается в объем расходов на обслуживание долгового обязательства в текущем году, если она включается в общий объем реструктурируемых обязательств.
Предельные объемы государственного долга РФ, долга субъекта РФ и муниципального долга на очередной финансовый год (очередной финансовый год и каждый год планового периода) устанавливается законом (решением) о соответствующем бюджете.
Предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.
Предельный объем муниципального долга не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Мероприятия, намеченные в отношении внутренних и внешних заимствований, отражаются в соответствующей программе.
Программа государственных внешних заимствований РФ представляет собой перечень внешних заимствований РФ на очередной финансовый год и плановый период по видам заимствований с отражением разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основного долга по каждому виду долгового обязательства. Она содержит перечень внешних заимствований с разделением на несвязанные (финансовые) и целевые иностранные заимствования с указанием по каждому из них:
1) для несвязанных (финансовых) заимствований:
- источника привлечения;
- суммы заимствования;
- срока погашения;
2) для целевых иностранных заимствований:
- конечного получателя;
- цели заимствования и направления использования;
- источника заимствования;
- суммы заимствования;
- срока погашения;
- гарантий третьих лиц по возврату средств в федеральный бюджет конечным заемщиком, если для него предусмотрен такой возврат, с указанием организации (органа), предоставившей гарантию срока действия и объема обязательств по гарантии;
- оценки объема использованных средств до начала очередного финансового года;
- прогноза объема использования средств в очередном финансовом году.
В программе должны быть отдельно предусмотрены все займы и государственные гарантии, величина которых превышает сумму, эквивалентную 10 млн долл., на весь срок займа. Они подлежат реализации только при условии их утверждения в составе Программы государственных внешних заимствований РФ Федеральным Собранием РФ.
В Программе государственных внешних заимствований РФ объем, детализированный по конкретным займам, должен составлять не менее 85% общего объема внешних заимствований.
Правительство РФ имеет право на осуществление внешних заимствований, не включенных в Программу государственных внешних заимствований РФ, если они осуществляются в процессе реструктуризации государственного внешнего долга РФ, и приводят к снижению расходов на его обслуживание в рамках установленного предельного объема государственного внешнего долга РФ.
Данное право распространяется исключительно на несвязанные (финансовые) государственные внешние заимствования РФ.
В Программу государственных внешних заимствований РФ (табл. 7.3) в обязательном порядке включаются соглашения о займах, заключенных в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу.
Таблица 7.3. Государственные внешние заимствования РФ на 2010-2012 гг., млн долл.
|
Вид заимствования |
2010 г. |
2011 г. |
2012 г. |
|
Государственные ценные бумаги, номинальная стоимость которых указана в иностранной валюте |
16 298,2 |
17 590,1 |
18 685,2 |
|
Кредиты иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц |
- 1611,5 |
- 1342,6 |
- 1237,9 |
|
Всего: |
14 686,7 |
16 247,5 |
17 447,3 |
Программа государственных внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований представляет собой перечень внутренних заимствований РФ, субъектов РФ, муниципальных образований на очередной финансовый год в виде разницы между объемом привлечения и объемом средств, направляемых на погашение основной суммы долга, по каждому виду заимствований.
В случае выпуска долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований с обеспечением исполнения обязательств в виде обособленного имущества программа государственных внутренних заимствований должна содержать количественные данные об эмиссии указанных обязательств, выраженных в валюте РФ, а также перечень имущества, которое может служить обеспечением исполнения этих обязательств в течение срока заимствования.
Программа государственных внутренних заимствований представляется федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ соответствующему законодательному (представительному) органу в виде приложения к проекту закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год. В нес обязательно включаются соглашения о займах, заключенные в предыдущие годы, если такие соглашения не утратили силу в установленном порядке.
Например, Федеральным законом от 2 декабря 2009 г. № 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и неплановый период 2011 и 2012 годов" предусмотрены следующие заимствования (табл. 7.4).
Таблица 7.4. Программа государственных внутренних заимствований РФ на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг., тыс. руб.
|
Вид заимствования |
2010 г. |
2011 г. |
2012 г. |
|
Государственные внутренние заимствования |
568 382 355,7 |
748 597 978,0 |
236 514 368,3 |
|
В том числе государственные ценные бумаги |
568 382 555,7 |
748 597 978.0 |
236 514 568.5 |
Если нарушаются предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственных и муниципальных долгов, уполномоченный на то орган государственной власти РФ может применить следующие меры:
o назначить проверку исполнения бюджетов;
o передать исполнение бюджета субъекта РФ под контроль Минфина России, а исполнение местного бюджета - под контроль органа, исполняющего бюджет субъекта РФ;
o принять иные меры, предусмотренные бюджетным законодательством РФ.
БК РФ регламентирует отражение в бюджетах поступлений средств от заимствований и расходов на обслуживание и погашение государственного или муниципального долга.
Поступления в бюджет средств от заимствований и других долговых обязательств отражаются в бюджете как источники финансирования дефицита бюджета.
Вес расходы на обслуживание долговых обязательств, включая дисконт (или разницу между ценой размещения и ценой погашения) по государственным или муниципальным ценным бумагам, отражаются в бюджете как расходы на обслуживание государственного или муниципального долга.
Доходы, полученные от размещения государственных или муниципальных ценных бумаг в сумме, превышающей номинальную стоимость, доходы, полученные в качестве накопленного купонного дохода, а также доходы, полученные в случае выкупа ценных бумаг по цене ниже цены размещения, относятся к уменьшению фактических расходов на обслуживание государственного или муниципального долга в текущем году.
Погашение основной суммы долга РФ, долга субъекта РФ, муниципального долга, возникшего из государственных или муниципальных заимствований, учитывается в источниках финансирования дефицита соответствующего бюджета путем уменьшения объема источников финансирования дефицита.
Государственные заимствования осуществляются путем эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг.
Решение об эмиссии государственных ценных бумаг РФ, субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, предельных объемов их выпуска принимается соответственно Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления в соответствии с верхним пределом государственного или муниципального долга. Условия эмиссии ценных бумаг субъекта РФ и муниципальных цепных бумаг подлежат регистрации в Минфине России. Порядок выпуска, обращения и погашения государственных ценных бумаг федеральным законодательством.
Российская Федерация предоставляет государственные или муниципальные гарантии - способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого РФ, субъект РФ или муниципальное образование - гарант - дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается государственная или муниципальная гарантия, обязательства перед третьими лицами полностью или частично.
Государственная или муниципальная гарантия может обеспечивать: надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основною обязательства); возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.
Письменная форма государственной или муниципальной гарантии является обязательной. Несоблюдение этого условия влечет ее недействительность (ничтожность). Государственные или муниципальные гарантии могут предусматривать субсидиарную или солидарную ответственность гаранта по обеспеченному им обязательству принципала.
Государственная или муниципальная гарантия может обеспечивать:
o надлежащее исполнение принципалом его обязательства перед бенефициаром (основного обязательства);
o возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера.
Она может предоставляться для обеспечения как уже возникших обязательств, так и обязательств, которые возникнут в будущем.
Условия предоставления государственной или муниципальной гарантии:
o проведение анализа финансового состояния принципала;
o предоставление принципалом (за исключением случаев, когда принципалом является РФ, субъект РФ) соответствующего обеспечения исполнения обязательств принципала по удовлетворению регрессного требования к принципалу в связи с исполнением в полном объеме или в какой-либо части гарантии;
o отсутствие у принципала, его поручителей (гарантов) просроченной задолженности по денежным обязательствам перед соответственно РФ, субъектом РФ, муниципальным образованием, по обязательным платежам в бюджетную систему РФ, а также неурегулированных обязательств по государственным или муниципальным гарантиям, ранее предоставленным.
Условия государственной или муниципальной гарантии не могут быть изменены гарантом без согласия бенефициара.
Предоставление и исполнение гарантии подлежит отражению в долговой книге.
В государственной или муниципальной гарантии должны быть указаны:
o наименование гаранта (РФ, субъект РФ, муниципальное образование) и наименование органа, выдавшего гарантию от имени гаранта;
o обязательство, в обеспечение которого выдается гарантия;
o объем обязательств гаранта по гарантии и предельная сумма гарантии;
o определение гарантийного случая;
o наименование принципала;
o безотзывность гарантии или условия ее отзыва;
o основания для выдачи гарантии;
o вступление в силу (дата выдачи) гарантии;
o срок действия гарантии;
o порядок исполнения гарантом обязательств по гарантии;
o порядок и условия сокращения предельной суммы гарантии при исполнении гарантии и (или) исполнении обязательств принципала, обеспеченных гарантией;
o наличие или отсутствие права требования гаранта к принципалу о возмещении сумм, уплаченных гарантом бенефициару по государственной или муниципальной гарантии (регрессное требование гаранта к принципалу, регресс) и иные условия гарантии.
В соответствии с БК РФ организуется обслуживание государственного (муниципального) долга, под которым понимаются операции по выплате доходов по государственным и муниципальным долговым обязательствам в виде процентов по ним и (или) дисконта, осуществляемые за счет средств соответствующего бюджета.
Функцию генерального агента Правительства РФ по обслуживанию долговых обязательств, а также их размещению, выкупу, обмену и погашению выполняет Банк России, кредитная организация или другая специализированная финансовая организация на основе агентских соглашений. Банк России осуществляет эту функцию безвозмездно, оплата услуг других агентов производится за счет средств федерального бюджета, субъекта федерации или местного.
В Российской Федерации установлена единая система учета и регистрации государственных заимствований. Субъекты РФ, муниципальные образования регистрируют свои заимствования. Информация о долговых обязательствах вносится в Государственную долговую книгу РФ, Государственную долговую книгу субъекта РФ или Муниципальную долговую книгу в срок, не превышающий пяти рабочих дней с момента возникновения соответствующего обязательства.
Информация о долговых обязательствах подлежит передаче Минфину России, который устанавливает объем информации, порядок и сроки ее передачи.
В рамках международного сотрудничества Россия предоставляет кредиты иностранным государствам, в результате которых у них возникают финансовые обязательства перед РФ, а у РФ внешние долговые требования.
Государственный финансовый кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой РФ предоставляет денежные средства иностранному заемщику в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства.
Государственный экспортный кредит представляет собой форму бюджетного кредита, при которой за счет бюджетных средств осуществляется оплата товаров и услуг, экспортируемых в пользу иностранного заемщика - импортера товаров и услуг, в объеме и на условиях, предусмотренных соответствующим соглашением между Правительством РФ и правительством иностранного государства или соответствующим договором между банком - агентом Правительства РФ и иностранным заемщиком - импортером товаров и услуг или его банком-кредитором, при наличии государственной гарантии иностранного государства по возврату этого кредита, платежи в погашение и обслуживание которого осуществляются в пользу РФ.
Внешние долговые требования РФ формируют долг иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ. Под объемом долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ понимается:
o номинальная сумма долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ по предоставленным бывшим СССР и РФ кредитам за счет средств бюджетов бывшего СССР и РФ соответственно;
o номинальная сумма долга иностранных юридических лиц перед РФ, возникшая до 1 января 1991 г. в связи с экспортом из бывшего СССР товаров и услуг за счет средств бюджета бывшего СССР;
o номинальная сумма долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ, по которому у Российской Федерации имеются права требования по договорам об уступке прав требования;
o номинальная сумма долга иностранных юридических лиц по предоставленным им банком - агентом Правительства РФ государственным экспортным кредитам.
Сведения о номинальной сумме долга иностранных государств и (или) иностранных юридических лиц перед РФ предоставляются по состоянию на конец отчетного финансового года в составе документов и материалов к проекту федерального закона об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год.
В Программе предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов указывается:
- наименование иностранного государства и (или) иностранного юридического лица - получателя кредита;
- наименование гаранта возврата кредита;
- цели предоставления;
- общая сумма кредита;
- срок использования;
- процентная ставка;
- срок погашения;
- прогноз объема бюджетных средств, направленных на оплату товаров и услуг для государственного экспортного кредита;
- прогноз объема предоставления денежных средств для государственного финансового кредита.
Программа предоставления государственных финансовых и государственных экспортных кредитов на очередной финансовый годи плановый период утверждается при рассмотрении Государственной Думой проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период во втором чтении в качестве отдельного приложения к указанному закону.
Долг иностранных государств может быть реструктурирован. Уступка прав требования по внешним долговым требованиям Российской Федерации к иностранным государствам и (или) иностранным юридическим лицам может быть осуществлена Правительством РФ в соответствии с законодательством РФ.