Лекция 6. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭКОНОМИЧЕСКОГО МЕХАНИЗМА ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Становление подлинных рыночных отношений отражается на природопользовании и охране окружающей среды, что актуализирует проблемы их правового регулирования, его соотношения с экономикой. Противоборство экономики и экологии отражается на уровне и масштабах правового регулирования экономического механизма охраны окружающей среды, который, возможно, в современных условиях становится основным среди других звеньев управления охраной окружающей среды и рациональным природопользованием, признанным направлением единой государственной экологической политики.
Сама попытка права регулировать экономику, как и влияние экономики на право, издавна служили предметом пристального внимания исследователей; в области экологии эти вопросы обостряются и переходят в практическую плоскость ввиду снисходительного к ней отношения большинства предпринимательского корпуса и глобального системного финансового и экономического кризиса.
Эффективность экономического механизма
Плата за загрязнение окружающей среды и иные элементы экономического механизма ее охраны
Проблема состояния и совершенствования законодательства, направленного на повышение эффективности экономического механизма в области охраны окружающей среды, является в течение последних двух десятков лет одной из наиболее актуальных в экологическом (природоохранном, природоресурсном) праве и законодательстве. Последнее десятилетие эта проблема приобрела и финансовый, налоговый характер, заняла свою нишу, порой преобладающую, среди проблем финансового (бюджетного, налогового) права и законодательства.
Ее решение носит во многом волевой (раньше сказали бы – политический) характер. Однако общие, достаточно теоретические, но имеющие практический характер эколого-правовые подходы к рассмотрению проблемы эффективности законодательного регулирования экономических механизмов в области охраны окружающей среды можно тезисно сформулировать, хотя они в определенной степени известны, но нуждаются в инвентаризации, профессиональном осмыслении и не исключают других, правовых и финансово-экономических соображений.
Среди общих проблем правового регулирования экономических механизмов охраны окружающей среды выделяются наиболее актуальные и конкретные. Они затрагивают вопросы эффективности природоохранных платежей и иных элементов экономического механизма охраны окружающей среды, повышения плодородия почв, предотвращения загрязнения окружающей среды в процессе сельскохозяйственного производства, использования платы за водопользование для сохранения и восстановления водного фонда, экологического аудита и экологического страхования.
В ФЗ об охране окружающей среды предусматривается гл. IV "Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды", где были статьи: 14 "Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды" (включающая десять методов); 15 "Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды" (содержала отсылки к законодательству РФ, к законодательству субъектов РФ, к законодательству, признана утратившей силу); 16 "Плата за негативное воздействие на окружающую среду" (содержит отсылки к федеральным законам и к федеральному законодательству); 17 "Предпринимательская деятельность в целях охраны окружающей среды" (отсылка к законодательству); 18 "Экологическое страхование" (отсылка к законодательству РФ).
Набор методов был достаточно общим, а главное, содержал многочисленные отсылки к законодательству без его достаточной конкретизации. Проводимая административная реформа и новые федеральные законы последнего времени внесли свои серьезные коррективы в положения этой главы. В юридической литературе не раз отмечались декларативность и размытость федеральных природоохранных законов и особенно их глав, посвященных экономическому воздействию[1].
Достаточно указать на последнее предложение ст. 14 ФЗ об охране окружающей среды – "К методам экономического регулирования в области охраны окружающей среды относятся: ... иные методы экономического регулирования по совершенствованию и эффективному осуществлению охраны окружающей среды". Отвлекаясь от редакции этого предложения, нельзя не обратить внимания на недопустимую неопределенность его терминов, а ведь в законе они должны иметь точный и категоричный характер. В экологическом, налоговом и ином российском законодательстве раскрытия и конкретизации большинства положений этой и иных статей гл. IV ФЗ об охране окружающей среды не осуществлено, они в основном подвергаются научному толкованию[2].
Не большей определенностью считается положение ст. 14 указанного Закона о предоставлении налоговых льгот при внедрении наилучших существующих технологий. Длительное время обсуждались толкование этого понятия и подходы к реализации нормы. Наконец Минприроды России начало консультации с финансово-кредитными организациями о возможной поддержке технологических и экономических реформ. Сбербанк был готов в 2010 г. выделить 5 млрд долларов на льготное кредитование программы экологической реконструкции российских предприятий, начались отбор проектов, составление реестра наилучших существующих технологий, разработка механизма угроз и поощрений[3].
Перспективными могли бы считаться положения гл. XIV "Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды" ФЗ об охране окружающей среды, некоторые из которых условно можно также отнести к методам экономического механизма охраны окружающей среды и организации рационального природопользования. В ней предусматриваются ст. 75 "Виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды" с установлением имущественной ответственности, ст. 77 "Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде", ст. 78 "Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды", ст. 79 "Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды" ("определение объема и размера возмещения вреда осуществляется в соответствии с законодательством"?!).
В ч. 2 ст. 78 предусматривается возможность возмещения вреда окружающей среде на основании решения суда или арбитражного суда посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Полтора десятилетия назад эта идея восстановления окружающей среды ее загрязнителем "в натуре" была преобладающей и даже входила в Закон об охране окружающей природной среды. Трудности с восстановлением среды загрязнителем, его нежелание восстановления "в натуре" и способность "откупиться" внесением платежей возобладали в конце концов и привели к установлению платы за негативное воздействие на окружающую среду.
Напряженность, а в последнее время и определенная запутанность федерального, региональных и местных бюджетов приводят к уменьшению выделения средств на охрану окружающей среды и организацию рационального природопользования. Основными источниками этих средств служат плата за негативное воздействие на окружающую среду, возмещение вреда окружающей среде, штрафы за экологические правонарушения, средства от государственного экологического страхования, от реализации конфискованных орудий охоты и рыболовства, незаконно добытой с их помощью продукции и др. По первоначальным, двадцатилетней давности замыслам законодателя они должны были идти на охрану природы и поэтому могут условно считаться природоохранными.
Среди них ведущее место по массовости и по степени эффективности принадлежит плате за негативное воздействие на окружающую среду, которая берется за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, за загрязнение недр, лесов и почв, размещение отходов производства и потребления, за загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и иными видами физических воздействий.
Проблематичной является формула ч. 4 ст. 16 ФЗ об охране окружающей среды о том, что внесение платы не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.
Здесь не предусматривается объем указанных мероприятий и размер возмещаемого вреда. Многие загрязнители предпочитают повышение платы взамен возмещения вреда окружающей среде.
Плата за потребление природных ресурсов, за загрязнение всей окружающей среды, за иные формы негативного воздействия на окружающую природную среду после длительных обсуждений и острых дискуссий была установлена в середине 1980-х гг. в связи с возобладанием приоритетности имущественных отношений и признанием эффективности экономических методов воздействия на природопользователей – загрязнителей природы[4].
Согласно Закону об охране окружающей природной среды для решения неотложных природоохранных задач, восстановления потерь в природной среде, компенсации причиненного вреда создавалась единая система внебюджетных государственных экологических фондов. Она объединяла федеральный, региональные и местные фонды, где и должны были аккумулироваться средства от платы за загрязнение окружающей среды и иные поступления, то есть названные выше средства за негативное воздействие на окружающую природную среду. В Законе предусматривалось их распределение: 60% – на природоохранные мероприятия местного значения; 30% – на природоохранные мероприятия регионального значения (субъектов РФ); 10% – на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.
Обращает на себя внимание то, что в ряде нормативных правовых актов плата за загрязнение окружающей среды признавалась, считалась определенного вида доходом, который, соответственно, должен был подлежать расходованию. О нравственной стороне планирования и прогнозирования загрязнения также разворачивались дебаты, но материальная сторона взысканий за природопользование одержала верх.
Федеральные и иные программы в области экологического развития, целевые природоохранные программы предполагают также наряду с поступлениями от платы за загрязнение и иное негативное воздействие на окружающую природную среду выделение бюджетных средств соответствующего уровня без непосредственной и прямой увязки с полученными за загрязнение окружающей среды доходами. Большинство природоохранных целевых (а их на федеральном уровне почти четыре десятка) и иных программ выполняются неудовлетворительно, с грубейшими нарушениями сроков и срывом запланированных мероприятий ввиду регулярного недофинансирования и заведомой недооценки их стоимости[5].