Правовое регулирование должностных обязанностей государственных служащих

Основные обязанности и права государственного служащего определяются должностью. Должность - это категория для обозначения распределения компетенции государственного органа между физическими исполнителями, она представляет собой совокупность прав и обязанностей, то есть полномочия.

Общие обязанности гражданского служащего сформулированы в и. 11 части 1 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ, который вменяет гражданскому служащему: "соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами". Конечно, напрасно закон сузил рамки соблюдения режима законности только федеральными законами, но в сущности канва изложена правильно: не нарушать самому и не давать другим, а главное - выполнять свои обязанности.

Документом, во многом регулирующим должностные обязанности государственного служащего после административной реформы Путина-Фрадкова 2002-2004 годов стал Административный регламент соответствующего федерального органа исполнительной власти. Эти регламенты носят ведомственный, не унифицированный характер, чем подрывают единство государственного аппарата, создают условия неодинакового правоприменения в стране.

Например, п. 130 Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации, утвержденного приказом ФМС России от 29 февраля 2008 г. № 41', гласит: "Обязанности сотрудников ФМС России, ее территориальных органов и их подразделений по исполнению Административного регламента закрепляются в их должностных инструкциях".

Рекомендации по разработке должностных регламентов федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах2 содержат следующее определение должностного регламента: "Должностной регламент является основным нормативным документом, регламентирующим ОГЛАВЛЕНИЕ и результаты деятельности государственного служащего. В нем содержатся требования, предъявляемые к государственному служащему, замещающему соответствующую государственную должность. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 должностные регламенты государственных служащих являются составной частью административного регламента исполнительного органа государственной власти, включающего также административные регламенты государственных функций, административные регламенты исполнительных органов государственной власти, административные регламенты взаимодействия исполнительных органов государственной власти, разработанные на основе "Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30".

В должностной регламент включаются:

"1) квалификационные требования к уровню и характеру знаний и навыков, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность гражданской службы, а также к образованию, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности;

2) должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы;

3) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать управленческие и иные решения;

4) перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений;

5) сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений;

6) порядок служебного взаимодействия гражданского служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей с гражданскими служащими того же государственного органа, гражданскими служащими иных государственных органов, другими гражданами, а также с организациями;

7) перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа;

8) показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (п. 2 статьи 47 "Должностной регламент" Федерального закона № 79-ФЗ)".

Понятие компетенции, как совокупности прав и обязанностей субъекта публичного нрава, связано с особенностями их применения. А. П. Алехин эту специфику определяет следующим образом: "Служебные права и обязанности государственных служащих обладают единством, своеобразие которого состоит в том, что их нрава одновременно являются обязанностями, ибо они должны использоваться в интересах службы, а обязанности _ правами, ибо в противном случае их (обязанности) нельзя будет осуществить"1. Д. Н. Бахрах определяет права и обязанности государственного служащего как "обеспечительные": "Служебные права носят обеспечительный характер, их объем призван создать служащему надлежащие условия для выполнения обязанностей. А значит, служащий обязан пользоваться ими. ...Поэтому служебные обязанности и служебные права часто объединяют одним понятием - полномочия, хотя, конечно, не всякое право является обязанностью"2. Представляется, что оба эти определения верны.

Еще одна специфическая обязанность, к сожалению, забытая или не отраженная в п. 1 статьи 15 Федерального закона № 79-ФЗ, появилась с принятием и вступлением в силу с 1 июля 2002 г. Кодекса РФ об административных правонарушениях. Должностные лица государственной службы обязаны знать процедуру применения административных наказаний, установленных Кодексом, и уметь применять ее на практике. Практически каждый федеральный орган исполнительной власти во исполнение КоАП РФ издал свои указания для своих должностных лиц. В частности, Министерство имущественных отношений РФ приказом от 13 марта 2003 г. № 79 утвердило Перечень должностных лиц Министерства имущественных отношений РФ и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях1. Поскольку КоАП РФ вменяет должностному лицу обязанность привлекать правонарушителей к административной ответственности, постольку такими знаниями лицо обязано обладать уже при поступлении на государственную службу, а во время исполнения обязанностей государственной службы применять эти знания, государственный гражданский служащий не может быть аттестован, пока процедурные особенности производства но делам об административных правонарушениях ему не известны и он не умеет грамотно составлять надлежащую документацию.

Должностные инструкции (должностные обязанности) содержат конкретные обязанности по государственной должности федеральной государственной службы в зависимости от функциональных особенностей данной должности и предмета ведения соответствующего государственного органа с учетом квалификационных требований к стажу и опыту работы по специальности.

Если указанные типы должностных инструкций имеют обезличенный характер, то существуют примеры, когда вместо должностных инструкций, привязанных к должности, утверждаются документы с распределением обязанностей государственного органа с указанием фамилий реально имеющихся лиц. Примером такого подхода является распоряжение Мэра Москвы от 22 мая 2002 г. № 293-рм "О распределении обязанностей между членами Правительства Москвы", где излагаются обязанности персонально Мэра Москвы Ю. М. Лужкова, вице-мэра Москвы А. П. Шанцева, первого заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы П. Н. Аксенова и др. Такой же характер распределения должностных обязанностей сохранился и в заменившем этот документ распоряжении Мэра Москвы от 14 апреля 2004 г. № 95-РМ2, которым утверждено распределение обязанностей между членами Правительства Москвы. Вызывает интерес правовой статус такого документа, можно ли рассматривать это распределение обязанностей соответствующим законодательству о государственной службе, требующему наличия именно должностных инструкций, а не персонального пофамильного распределения сфер работы. Ведь со сменой физических лиц соответствующего государственного органа в этом случае должны меняться и их обязанности. Государственная же служба имеет в принципе безличностный характер.

Обычно тарифно-квалификационные характеристики содержат три раздела требований к государственным служащим: "должностные обязанности", "должен знать" и "требования к квалификации". Под последними обычно понимаются требования определенного уровня образования, количества и качества научных трудов (см.. например, требования к должности "научный сотрудник" в Квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих, утвержденном постановлением Минтруда РФ от 21 августа 1998 г. № 37). Сведения о политических убеждениях в числе обязательных элементов характеристики не упоминаются, особенно в свете п. 1 ст. 13 Конституции РФ 1993 г., признающего идеологическое многообразие в Российской Федерации. Аттестуемым может быть проведено экзаменование (тестирование). Однако политический характер деятельности на государственной должности - очевидная закономерность. Даже противник коммунистической идеологии Е. В. Савостьянов свидетельствовал: "Возглавив направление кадровой работы в Администрации Президента, я сформировал для своих сотрудников задачу: дополнить профессионально-ведомственную оценку изучаемого служащего общественной оценкой". То есть по политическому, идеологическому признаку1. В противоречие с Конституцией РФ.

Приведем для сравнения некоторые положения зарубежного законодательства об обязанностях государственных служащих.

В законодательстве Российской Федерации не получил закрепления принцип, в германском государственном аппарате бывший главным со времен Бисмарка: обязанность, как пишет Е. А. Литвинцева. "личной преданности". Dienst- und Treupflicht. "Этот принцип позднее оформился в правовых и организационных формах как специфический институт "особых служебных отношений верности"2, -

пишет она. Принцип служебной верности в современном законодательстве Германии звучит так: "Der Beamte steht zu seinem Dienstherrn in einem offentlich-rechtlichen Dienst-und Treueverhäitnis (Beamtenverhäilnis)", то есть "Государственного служащего и его нанимателя связывают публично-правовые отношения службы и верности (служебные отношения чиновников)". - гласит § 2 Рамочного закона от 1 июля 1957 г. ФРГ об унификации законодательства о чиновниках3.

Закон о государственной службе Японии содержит, на мой взгляд, архаическое правило, когда от государственного служащего, правда, только члена Палаты по делам персонала, требуется принесение письменной присяги перед Верховным судом Японии, прежде чем он будет допущен к выполнению своих обязанностей (ст. 6). Клятвы - это ритуал, но правовое значение их невелико. Я не помню случая наказаний за нарушение клятвы.

Хороший принцип правового регулирования закреплен в швейцарском законе: провозглашение личного характера государственной службы (ст. 21). то есть никто не может подменять должностное лицо и делегировать свои обязанности кому-либо должностное лицо не имеет права. Противоположным проявлением этого принципа являлась, например, деятельность генерального секретаря ЦК КПСС М. С. Горбачева, который признавался, что носил служебные документы домой для их обсуждения с женой. Государству служит должностное лицо, оно обязано отвечать определенным признакам, установленным государством, и если оно не признано таковым (как жена генсека), оно не может выполнять и каких-либо работ в пользу (по его мнению) государства, а предоставление служебных сведений не уполномоченным на их ознакомление лицам - нарушение служебных обязанностей и причинение вреда интересам государства.

Впрочем, в США такие случаи тоже имели место. Так, из передачи радиостанции "Свобода" 4 сентября 2007 г. я отметил следующее сообщение:

"...Владимир Абаринов: Случай Вудро Вильсона - самый серьезный в истории США. Президента хватил удар в октябре 1919 года, во время поездки по стране. В течение нескольких месяцев он оставался фактически недееспособен, не покидал стены Белого Дома и передвигался на инвалидной коляске. Его болезнь тщательно скрывалась не только от народа, но и от членов кабинета. Вопросы о допуске к президенту, о том, какие документы ему дать на подпись и какие новости рассказать, решала первая леди Эдит Вильсон..."

Подобное анархическое перераспределение должностных обязанностей в современной Российской Федерации в некоторых случаях проявляется тоже. Например, избранный в 1989 году в число депутатов Верховного Совета СССР адвокат А. И. Казанник взял да и "уступил" свое депутатское место иному человеку, Борису Ельцину. Сам Б. Н. Ельцин, не закончив президентского срока, взял да и "переуступил" обязанности Президента страны иному человеку и на не предусмотренную Конституцией должность "исполняющего обязанности Президента РФ", В. В. Путину в декабре 1999 года. Демонстративное попрание воли избирателей, анархизм здесь проявляется в том, что происходит занятие должности не в предусмотренной законодательством процедуре, что делает такое занятие должности незаконным, происходит подмена лиц и полномочий, должность занимают не те люди, за которых выступал электорат. Это правовое преступление, хотя оно и не урегулировано современным российским законодательством, очевидно, в виду совершенно непредсказуемого характера поведения некоторых малокультурных людей, заключающих частные соглашения по поводу публичной должности. Представляется, что по примеру швейцарского законодательства в новом законодательстве о государственной службе РФ должно быть закреплено правило о дисконтинуитете должностных обязанностей и требование о личном характере их выполнения уполномоченным на должность лицом.

В Российской Федерации даже статус министра, казалось бы. одного из основных функционеров государственного аппарата, не имеет четко очерченных границ полномочий и позволяет субъективно министру распоряжаться государственными обязанностями. Например, в пункте 1.10 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 есть абзац:

"Федеральный министр своим приказом предоставляет в необходимых случаях директорам департаментов федерального министерства полномочия представлять федеральное министерство в отношениях с государственными органами, в том числе с федеральными службами, федеральными агентствами, находящимися в ведении этого федерального министерства, государственными внебюджетными фондами, с другими организациями и гражданами, а также выдает доверенности на подписание от имени федерального министерства договоров и других гражданско-правовых документов".

При том. что гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу (п. 2 ст. 14 "Основные нрава гражданского служащего" Федерального закона № 79-ФЗ). проблема делегирования полномочий отражает не более чем изначальное неверное распределение государственных функций между должностями государственной службы. И глупость эту делегацией полномочий исправить невозможно. Порочность самого метода делегирования, передоверия полномочий, прекрасно описана в следующих выражениях Гаррингтона Эмерсона:

"В американских организациях руководство создается следующим образом: способный и удачливый человек, становясь председателем правления, подбирает себе штаб или. так сказать, кабинет, и поручает ему дело. Каждый член этого "кабинета" в свою очередь подбирает себе группу директоров и передает дело им. Каждый директор выбирает заведующих отделами и возлагает на них всю свою власть и ответственность. Заведующий выбирает мастеров и передает им власть "делать, как лучше". Мастера набирают рабочих и передоверяют им власть делать именно то, чего хочется председателю правления. Таким образом, все дело, в сущности, ведется низовыми работниками - теми самыми людьми, которые не имеют ни времени для планирования, ни надлежащей квалификации, ни высокого вознаграждения"1. Как знаком - звучит по знаменитому выражению Черномырдина: хотели как лучше, а вышло как всегда. А между тем практически вся система управления в РФ современного и ельцинского периода построена на идее переложения ответственности то на субъекты Федерации, то на нижестоящие по иерархии органы или должностных лиц Федеральный центр предпочитает не брать на себя ответственность за положение дел. Эта позиция не просто не научная, она разрушительна в своей сущности. Передача полномочий от начальника к подчиненным ставит голову и ноги в обратное положение. Переложение с головы на ноги - вот особенности административно-правовых отношений в вертикали власти при делегации полномочий.

В некоторых документах прямо запрещается передача полномочий. Так. п. И Положения о Комиссии по вопросам улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе, утвержденного Указом Президента РФ от 20 сентября 2006 г. № 9992, гласит: "Члены Комиссии не вправе делегировать свои полномочия иным лицам. В случае невозможности присутствия члена Комиссии - руководителя федерального органа исполнительной власти на заседании лицо, исполняющее его обязанности, по согласованию с председателем Комиссии может присутствовать на заседании Комиссии с нравом совещательного голоса". Рассматривая статус исполняющего обязанности руководителя государственного органа как один из частных случаев делегирования полномочий, можно отметить широкое распространение этого вида делегирования полномочий в российском законодательстве. Например, п. 2-1 Указа Президента РФ от 5 ноября 2004 г. № 1407 "Об утверждении перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральном миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий", предусматривает, что "назначение исполняющим обязанности по вакантной должности, подлежащей замещению лицами высшего начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, осуществляется Министром внутренних дел Российской Федерации с разрешения Президента Российской Федерации. Срок исполнения обязанностей по указанной должности не может превышать шести месяцев. Освобождение от исполнения обязанностей но такой должности осуществляется Министром внутренних дел Российской Федерации".

Верховный Суд РФ изучал специальное дело о праве Председателя Центрального банка РФ передавать, делегировать свои полномочия на подписание актов ЦБ своим заместителям. Он признал не соответствующими федеральному законодательству и недействующими ряд позиций Положения Банка России от 15 сентября 1997 г. № 519 "О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России" с изменениями, в которых такие положения содержались1.

Служебные обязанности, особенно в теократическом государстве, отражают корпоративный дух. В разделе VI Устава Римской курии служащим предписывается "выполнять свою работу с усердием, точностью, чувством ответственности и в духе сотрудничества" (ст. 35). "служащие должны отличаться примерным религиозным и моральным поведением: также и в частной и семейной жизни, в соответствии с доктриной Церкви" (ст. 36). "Одежда служащих-мирян должна выглядеть достойно" (ст. 37, параграф 2). То есть прекрасно прописан необходимый для государственного служащего дух возвышенного служения долгу. Добросовестность - это в конечном счете не признак религиозной организации государственного аппарата. Подобный подход должен был бы быть воспринят и светскими государственными аппаратами, в той мере, в какой это достижимо в обществе, расколотом классовыми противоречиями. Пункт 1 Кодекса этики правительственной службы в США требует ставить интересы государства выше интересов отдельных лиц. партий и ведомств.

В системе мер. предусмотренных Президентом РФ в Указе от 3 апреля 1997 г. № 278 "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)" также предусмотрено, в частности, разработать до 1 ноября 1997 г. свод этических правил государственного служащего, а также концепцию кодекса государственной службы (п. 6 Перечня поручений Правительству Российской Федерации). В определенной мере эта задача решена упоминавшимся выше Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" (в ред. Указа Президента РФ от 20 марта 2007 г. № 372).

Таким образом, широко признано, что этика государственного служащего - это надлежащее исполнение или прямое нарушение законодательства о государственной службе. Однако происхождение этого термина другое: этика - это свод моральных правил, свойственных индивиду или негосударственной организации. Этика, как правила поведения в государстве, называется правом, законом. Главное отличие морали (этики) от права то, что нарушение правил морали поддерживается общественным осуждением нарушителя, в то время как нарушение правовой нормы в государстве обеспечивается государственным принуждением, репрессией

Специфической особенностью швейцарского законодательства является специальное регулирование места проживания государственного служащего. Статья 17 предусматривает обязанность должностного лица проживать в служебном помещении и платить за него. В Российской Федерации такое правило, но скорее как право, в общем применяется к Президенту, депутатам Государственной Думы и специалистам, работающим но распределению. Обязанность занимать служебное помещение прямо следует из государственно-властного характера полномочий должностного лица, четкого разграничения личного и общественного, четкого разграничения личной и государственной собственности. С этим же связана и обязанность служебной формы государственного служащего (ст. 18 швейцарского закона). Статья 37 Устава Римской курии тоже предписывает обязанность священнослужителям и членам религиозных институтов и обществ апостольской жизни носить церковную одежду или одежду своего института или общества. Форма дисциплинирует участников правоотношений, отражает их правосубъектность и компетенцию. Это разумная организация властвования.

Французский Закон 1984 г. предусматривает, что служащие должны все свое время отдавать службе, они не могут заниматься на профессиональной основе частной деятельностью, приносящей доход (ст. 25). В ряде статей предусматривается совмещение работ: выделяются главная и иная работа, например: в ст. 76, 78 Закона 1984 г., особенно для лиц, имеющих неполный рабочий день по главной работе. Представляется более правильной формулировка Устава Римской курии: "они не могут быть заняты на частных работах в свое рабочее время" (ст. 20). Статья 42 Устава Римской курии запрещает служащим "заниматься в служебное время работами, не входящими в круг служебных обязанностей". Это совершенно естественно, сознательный или дисциплинированный гражданин не ходит на работу, чтобы там делать свои личные дела. В Римской курии это закреплено официально. Также в этой статье запрещено "принимать посторонних лиц на рабочем месте"; "хранить за пределами места работы личные записи, касающиеся вопросов ведомства"; а также "при выполнении служебных обязанностей действовать прямо или косвенно в личных интересах". Все свои мысли - на службу должности, обществу и государству.

Невозможность обязывать государственного служащего выполнять еще и иную работу, кроме его служебных обязанностей, закреплена в японском Законе в ст. 105: "на служащего в этом его качестве не возлагается иной долг, кроме выполнения служебных обязанностей, основанных на законе, подзаконных актах, правилах и распоряжениях" (ст. 105). В Российской Федерации на государственного служащего с его согласия допускалось возложение исполнения дополнительных обязанностей по другой государственной должности государственной службы с оплатой по соглашению между руководителем государственного органа и государственным служащим (п. 9 ст. 21 Федерального закона № 119-ФЗ 1995 г.).

Обязанности государственного служащего в законодательстве Российской Федерации поддерживаются мерами государственного принуждения. Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Те же действия, когда речь идет о предписании или решении органа, уполномоченного в области, например, экспортного контроля, его территориального органа - влекут наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от двухсот тысяч до пятисот тысяч рублей.

В то же время непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей; на должностных лиц - от трехсот до пятисот рублей; на юридических лиц - от трех тысяч до пяти тысяч рублей (ст. 19.7 КоАП РФ). Более серьезные наказания штрафом грозят тем лицам, деятельность которых протекает в отдельных, специально указанных в законе органах государства. Так, непредставление сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов, если обязательность представления сведений предусмотрена нормативными правовыми актами для установления, изменения, введения или отмены тарифов, а равно их непредставление в указанный уполномоченным органом срок - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей. Представление заведомо недостоверных сведений в орган, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов, если обязательность представления сведений предусмотрена нормативными правовыми актами для установления, изменения, введения или отмены тарифов, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей. Непредставление или несвоевременное представление в орган, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, сведений (информации), если представление таких сведений (информации) является обязательным в соответствии с законодательством о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, либо представление заведомо недостоверных сведений - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Этими наказаниями поддерживаются условия для надлежащего исполнения государственным служащим своих должностных обязанностей.