Правовая сущность саморегулирования и государственного регулирования в сфере аудиторской деятельности

Рассматривая содержательную часть правового явления саморегулирования, следует обратиться к понятию, сформулированному законодателем в Федеральном законе "О саморегулируемых организациях", в соответствии с ч. 1 ст. 2 которого саморегулированием признается самостоятельная и инициативная деятельность, осуществляемая субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и направленная на разработку и установление стандартов, правил этой деятельности и контроль за соблюдением требований данных стандартов и правил.

СРО обладают двойственной правовой природой; с одной стороны, это некоммерческие организации, и они регистрируются в порядке, предусмотренном ст. 13.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях", с другой стороны, с даты включения в единый государственный реестр СРО они приобретают особый публично-правовой статус.

Основные цели, закладываемые в процесс саморегулирования, можно сформулировать следующим образом:

– снижение объема государственного регулирования деятельности субъектов профессиональной и предпринимательской деятельности, выражающегося в лицензировании, государственной аккредитации и других аналогичных институтах, создающих дополнительные организационноуправленческие административные барьеры для осуществления такой деятельности;

– поддержание высоких стандартов предпринимательской деятельности и деловой этики в отрасли, где действуют СРО;

– создание альтернативных способов разрешения споров субъектов саморегулирования и потребителей, а также субъектов саморегулирования и государства, поскольку СРО выступают промежуточным посредническим звеном между государственными органами и участниками рыночных отношений.

В экономической практике саморегулирование понимается как коллективное регулирование определенных рынков и сфер самими экономическими агентами, без вмешательства государства.

Действительно, при общем понимании саморегулирования как одного из способов регулирования рынков у различных авторов наблюдаются расхождения в научно-теоретической трактовке данного понятия. Некоторые авторы определяют саморегулирование как определенный набор правил, источником которых не является государство. Так, согласно позиции П. Кейна, изложенной в его работе "Саморегуляция и юридический обзор", саморегулирование суть установленный и общепризнанный набор правил, необязательно зафиксированных в письменной форме, в соответствии с которыми регулируется деятельность. В этот набор правил включаются установление стандартов деятельности, мониторинг соблюдения стандартов и наложение санкций, внесудебное разрешение споров между членами организации и между членами организации и третьими лицами.

Зачастую саморегулирование принято воспринимать как необходимое условие становления гражданского общества, признак проявления которого в данном случае – определенная степень автономии в экономической жизни общества. Однако вопрос о соотношении государственного регулирования и саморегулирования в структуре хозяйственной сферы социума, о системе их взаимного влияния остается дискуссионным, поскольку единого доктринального и законодательного подхода к решению данного аспекта не выработано.

Безусловно, государственное вмешательство накладывает свою специфику на саморегулирование, однако очевидно, что это не меняет сущности рассматриваемого явления как самостоятельной и инициативной деятельности субъектов по разработке и установлению правил своей деятельности, а также контролю за соблюдением требований указанных правил.

В целях соблюдения логической стройности и последовательности изложения рассматриваемого вопроса представляется целесообразным рассмотреть функциональную составляющую со стороны государственного регулирования (Минфин России) и саморегулирования (СРО) в аудиторской сфере.

Функции федерального органа государственного регулирования аудиторской деятельности осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ. В целях учета мнения профессиональных участников рынка аудиторской деятельности при уполномоченном федеральном органе исполнительной власти создается Совет по аудиторской деятельности. Органы исполнительной власти, на которые возложены функции государственного регулирования аудиторской деятельности, выступают как субъекты, организующие аудиторскую деятельность.

Итак, Минфин России согласно Положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 329, осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, а также государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности.

В соответствии с возложенными на него задачами Минфин России выполняет ряд функций, среди которых в рамках исследуемой темы необходимо выделить:

– разработку и представление в Правительство РФ проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по вопросам регулирования бухгалтерского учета, бухгалтерской отчетности, аудиторской деятельности;

– разработку и утверждение порядка представления отчетности в сфере аудиторской деятельности и др.

Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" детализирует функции Минфина России по регулированию аудиторской деятельности, в частности согласно ст. 15 в функции Минфина России входят:

– выработка государственной политики в сфере аудиторской деятельности;

– нормативно-правовое регулирование в сфере аудиторской деятельности, в том числе утверждение ФПСАД, Правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, а также принятие в пределах своей компетенции иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность;

– ведение государственного реестра СРО аудиторов, а также контрольного экземпляра реестра аудиторов и аудиторских организаций;

– анализ состояния рынка аудиторских услуг в Российской Федерации.

На основании ст. 22 Федерального закона "Об аудиторской деятельности" Минфин России осуществляет государственный контроль (надзор) за деятельностью СРО аудиторов. Предметом государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО аудиторов является соблюдение ими требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, которые регулируют аудиторскую деятельность.

Государственный контроль (надзор) за деятельностью СРО аудиторов осуществляется в форме плановых и внеплановых проверок.

Основанием для осуществления внеплановой проверки может быть поданная в уполномоченный федеральный орган жалоба на их действия (бездействие), нарушающие требования законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, которые регулируют аудиторскую деятельность.

В случае выявления нарушений СРО аудиторов требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, которые регулируют аудиторскую деятельность, уполномоченный федеральный орган но результатам проверки может применить следующие меры воздействия:

1) вынести предписание, обязывающее СРО аудиторов устранить выявленные по результатам такой проверки нарушения и устанавливающее сроки устранения таких нарушений;

2) вынести предупреждение в письменной форме о недопустимости нарушения требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, которые регулируют аудиторскую деятельность;

3) вынести решение об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра СРО аудиторов;

4) обратиться в арбитражный суд с заявлением об исключении сведений о некоммерческой организации из государственного реестра СРО аудиторов.

Основной целью деятельности Совета по аудиторской деятельности при уполномоченном федеральном органе является обеспечение общественных интересов участников аудиторского рынка по вопросам государственной политики в области аудита, организация разработки системы мер по государственной поддержке становления и развития рынка аудиторских услуг в Российской Федерации.

Задачи Совета по аудиторской деятельности согласно ст. 16 Федерального закона "Об аудиторской деятельности":

– рассматривать вопросы государственной политики в сфере аудиторской деятельности;

– анализировать проекты ФПСАД и иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность, и рекомендовать их к утверждению Минфину России;

– одобрять порядок разработки проектов федеральных стандартов аудиторской деятельности, а также Кодекс профессиональной этики аудиторов;

– оценивать деятельность СРО аудиторов по осуществлению внешнего контроля качества работы аудиторских организаций и аудиторов и при необходимости давать рекомендации по совершенствованию этой деятельности;

– вносить на рассмотрение уполномоченного федерального органа предложения о порядке осуществления им внешнего контроля качества работы аудиторских организаций;

– рассматривать обращения и ходатайства СРО аудиторов и вносить соответствующие предложения на рассмотрение Минфину России;

– изучать, обобщать и распространять опыт аудиторской деятельности, организовывать подготовку информационных, методических и учебных материалов в этой области, необходимых для проведения и совершенствования аудита;

– организовывать и осуществлять изучение зарубежного опыта организации аудиторской деятельности.

В целях подготовки решений Совета по аудиторской деятельности создается его рабочий орган. Необходимо отметить, что число представителей СРО аудиторов в рабочем органе Совета но аудиторской деятельности должно составлять не менее 70% общего числа членов рабочего органа совета.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" саморегулируемыми признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных настоящим Законом и другими федеральными законами, основанные на членстве и объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства или рынка произведенных продукций, товаров, работ, услуг либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида.

Федеральный закон "Об аудиторской деятельности" выделяет следующие правовые признаки СРО аудиторов:

– функционирует на некоммерческой основе;

– состоит в государственном реестре СРО аудиторов;

– закрепляет обязательность исполнения членами организации стандартов осуществления профессиональной деятельности и профессиональной этики, установленных данной организацией;

– создает специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами СРО аудиторов требований Федерального закона "Об аудиторской деятельности", а также стандартов аудиторской деятельности, Правил независимости аудиторов и аудиторских организаций, Кодекса профессиональной этики аудиторов.

Известно, что некоммерческими являются организации, не ставящие извлечение прибыли основной целью своей деятельности и не распределяющие прибыль между своими участниками (п. 1 ст. 50 ГК РФ). Они могут создаваться в соответствии с нормами, предусмотренными для них ГК РФ (ст. 116–123), Федеральным законом "О некоммерческих организациях" и другими правовыми актами в соответствующих организационно-правовых формах (в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов и др.).

СРО аудиторов (ст. 17 Федерального закона "Об аудиторской деятельности") признается некоммерческой организацией, созданной на условиях членства в целях обеспечения условий осуществления аудиторской деятельности. Некоммерческая организация приобретает статус СРО аудиторов с даты ее включения в государственный реестр СРО аудиторов.

Некоммерческая организация включается в государственный реестр СРО аудиторов при условии соответствия ее следующим требованиям:

– объединения в составе СРО в качестве ее членов не менее 700 физических лиц или не менее 500 коммерческих организаций, соответствующих установленным Федеральным законом "Об аудиторской деятельности" требованиям к членству в такой организации;

– наличия утвержденных правил осуществления внешнего контроля качества работы членов СРО аудиторов и принятого Кодекса профессиональной этики аудиторов;

– обеспечения СРО аудиторов дополнительной имущественной ответственности каждого ее члена перед потребителями аудиторских услуг и иными лицами посредством формирования компенсационного фонда (компенсационных фондов) СРО аудиторов.

СРО аудиторов наряду с функциями, установленными Федеральным законом "О саморегулируемых организациях", разрабатывает и утверждает стандарты СРО аудиторов, принимает Кодекс профессиональной этики аудиторов, разрабатывает проекты федеральных стандартов аудиторской деятельности, участвует в разработке проектов стандартов в области бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности, организует прохождение аудиторами обучения по программам повышения квалификации.

Кроме того, СРО аудиторов выполняет следующие функции:

– участвует в установленном порядке в создании, в том числе в финансировании, и деятельности единой аттестационной комиссии, предусмотренной Федеральным законом "Об аудиторской деятельности";

– сообщает в уполномоченный федеральный орган об изменениях в сведениях о СРО аудиторов для внесения их в государственный реестр СРО аудиторов, а также о возникшем несоответствии СРО аудиторов установленным требованиям не позднее семи рабочих дней со дня, следующего за днем возникновения соответственно указанных изменений в сведениях или несоответствия;

– сообщает в уполномоченный федеральный орган о дополнительных требованиях, предусмотренных СРО аудиторов в своих стандартах, а также о дополнительных нормах профессиональной этики, включенных в принятый сю Кодекс профессиональной этики аудиторов, в порядке, сроки и по форме, которые определяются уполномоченным федеральным органом;

– представляет в уполномоченный федеральный орган отчет об исполнении СРО аудиторов ее членом или членами требований законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих аудиторскую деятельность в порядке, сроки и по форме, которые определяются уполномоченным федеральным органом;

– подтверждает соблюдение аудиторами, являющимися членами этой СРО, требования об обучении по программам повышения квалификации;

– не позднее 10 рабочих дней со дня, следующего за днем получения письменного запроса, представляет в уполномоченный федеральный орган и Совет по аудиторской деятельности по их запросам копии решений органов управления и специализированных органов СРО аудиторов;

– оказывает содействие представителям Совета по аудиторской деятельности в ознакомлении с деятельностью СРО аудиторов.

СРО аудиторов не может являться членом другой СРО аудиторов.

Следует обратить особое внимание на ст. 18 Федерального закона "Об аудиторской деятельности", которая устанавливает требования к членству в СРО аудиторов. Перечислим их:

– коммерческая организация может быть создана в любой организационно-правовой форме, за исключением ОАО, государственного или муниципального унитарного предприятия;

– численность аудиторов, являющихся работниками коммерческой организации на основании трудовых договоров, должна быть не менее трех;

– доля уставного (складочного) капитала коммерческой организации, принадлежащая аудиторам и (или) аудиторским организациям, должна быть не менее 51%;

– численность аудиторов в коллегиальном исполнительном органе коммерческой организации должна быть не менее 50% состава такого исполнительного органа. Лицо, являющееся единоличным исполнительным органом коммерческой организации, а также индивидуальный предприниматель (управляющий), которому по договору переданы полномочия исполнительного органа коммерческой организации, должны быть аудиторами;

– безупречная деловая репутация;

– наличие и соблюдение правил осуществления внутреннего контроля качества работы;

– уплата взносов в СРО аудиторов в размерах и порядке, которые устанавливаются ею;

– уплата взносов в компенсационный фонд (компенсационные фонды) саморегулируемой организации аудиторов.

К членству в СРО аудиторов предъявляются следующие требования:

– наличие квалификационного аттестата аудитора;

– безупречная деловая (профессиональная) репутация;

– уплата взносов в СРО аудиторов в размерах и порядке, которые устанавливаются ею;

– уплата взносов в компенсационный фонд (компенсационные фонды) СРО аудиторов.

Необходимо отмстить, что аудиторская организация, аудитор могут являться членами только одной СРО аудиторов.

Основаниями для отказа в приеме в члены СРО аудиторов являются:

– несоответствие лица требованиям к членству, утвержденным СРО аудиторов;

– установление недостоверности сведений, содержащихся в документах, представленных в СРО аудиторов;

– обнаружение после выдачи физическому лицу квалификационного аттестата аудитора обстоятельств, препятствовавших такой выдаче;

– прекращение членства аудиторской организации, аудитора в данной или иной СРО аудиторов, если со дня принятия решения о прекращении членства прошло менее трех лет.

Основаниями для прекращения членства в СРО аудиторов являются:

– заявление аудиторской организации или аудитора в письменной форме о выходе из членов СРО аудиторов;

– решение СРО аудиторов об исключении из ее членов аудиторской организации или аудитора в качестве меры дисциплинарного воздействия;

– выявление недостоверных сведений в документах, представленных для приема в члены СРО аудиторов;

– реорганизация аудиторской организации, за исключением случая реорганизации в форме присоединения;

– ликвидация аудиторской организации;

– аннулирование квалификационного аттестата аудитора;

– признание аудиторского заключения заведомо ложным;

– исключение сведений о СРО аудиторов из государственного реестра СРО аудиторов.

Во многом схожие программы действий нынешних СРО аудиторов подчеркивают актуальность вопроса о перспективах дальнейшего развития этих объединений, совершенствовании их правовой, материально-финансовой базы, привлечении новых членов. Следует осознавать, что процесс перехода к саморегулированию, к гармонизации государственных методов регулирования и механизмов саморегуляции в сфере аудиторской деятельности находятся на этапе становления. Важно, чтобы процесс реализации смешанной модели регулирования рынка аудита сопровождался применением рациональных и взвешенных инструментов, которые бы позволили с успехом достичь поставленных задач. Фундаментальные основы для построения такого качественно нового уровня администрирования в области аудиторской деятельности на сегодняшний день закладываются одновременно с процессом формирования соответствующей законодательной базы.