Правовая охрана земель сельскохозяйственного назначения
Теоретические и практические проблемы использования и охраны земель, прежде всего земель сельскохозяйственного назначения, определяются состоянием земельных ресурсов России. Общая площадь РФ составляет 17 млн км2; из них 10,5 млн, или 60%, – вечная мерзлота; 3,7 млн, или 22%, – болота и заболоченные земли; 0,7 млн, или 4%, – реки и озера; 0,4 млн – паводковые и затопляемые территории.
За вычетом площадей под горами, ледниками, пустынями, солончаками, оврагами и иных непригодных земель их остается для постоянного и комфортного проживания 2,7 млн км2, или 15%. Под поселениями в России занято 0,2 млн, или 1,2%, под землями промышленности и иного специального назначения – 0,2 млн км2, или около 1% земли лесного фонда составляют 64,7%, земли запаса – 23,5%, земли особо охраняемых территорий и объектов – 2%.
Поданным Госкомстата, в России обрабатывается и используется в сельском хозяйстве 2,2 млн км2, или 23,5% (10% сельскохозяйственных земель на планете), в том числе под пашню – 1,2 млн, 17,8% их подвержено водной эрозии, 8,4% – ветровой эрозии, 12,3% – переувлажненные и заболоченные земли, 20,1% – засоленные, солонцеватые; не подверженных этим негативным явлениям земель остается 0,91 млн км2.
Среднемировой показатель пригодных для жизни земель на планете (без учета Антарктиды) – 36% от всей площади суши; в большинстве крупных стран мира более половины земли считается комфортной. По оценке ООН, в мире осталось около 10 млн км2, пригодных для освоения: 27% – в Южной Америке, 24% – в Африке, 11% – в Северной Америке[1].
Особую проблему представляет сохранение российских черноземов – половина мировых черноземов, или 7% территории, дающей почти три четверти сельскохозяйственной продукции. Проблемой сельскохозяйственного землепользования представляет также то, что из 12 млн крестьян лишь 1,5 млн оформили свои участки в собственность.
Среди семи категорий земель земли сельскохозяйственного назначения подлежат специфической правовой охране, что было предметом многочисленных научных исследований, особенно в ходе перестройки, то есть 25 лет назад. Усиление охраны этих земель является одним из главных направлений дальнейшего регулирования земельных отношений[2].
Проблема использования и охраны земель сельскохозяйственного назначения связана с тем, что два десятилетия назад 12 млн крестьян получили в общую долевую собственность 115 млн га сельхозугодий без определения границ владений каждого собственника; к настоящему времени смогли через достаточные, в основном неправовые, препятствия зарегистрировать свое право 1,4 млн чел. на 18 млн га. Невостребованными оказались земли на 22 млн га. За этот период площадь залежей – запущенных земель увеличилась в 15 раз и превысила 5 млн га.
Качество земель сельскохозяйственного назначения вызывает особую озабоченность на практике. ВАС РФ определением от 03.04.2008 установил, что закрытое акционерное общество "Аятское" обратилось с иском к артели старателей "Нейва" о взыскании убытков, причиненных артелью в результате ненадлежащего исполнения своих обязанностей по рекультивации сельскохозяйственных земель, и это привело к ухудшению качества почвы и невозможности использования земель для сельскохозяйственных целей[3]. В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований о предмете спора, к участию в деле привлечены правительство Свердловской области, муниципальное образование "Невьянский район" в лице администрации муниципального образования "Невьянский район". С артели "Нейва" взыскано 30 млн руб. в возмещение убытков. Постановлением апелляционного суда решение отменено, в удовлетворении исковых требований отказано. Постановлением кассационной инстанции постановление апелляционного суда отменено, решение оставлено в силе.
В соответствии с распоряжением правительства Свердловской области артели старателей "Нейва" во временное пользование из земель АОЗТ "Аятское" сроком на пять лет был предоставлен земельный участок под разработку золотосодержащих россыпей земли с условием возвращения земельного участка в состоянии, пригодном для дальнейшего использования. Артель старателей возвратила земельные участки, произведя рекультивацию земель ненадлежащим образом, что привело к существенному ухудшению качества почвы, истец заявил иск о возмещении с ответчика убытков в виде реального ущерба, составляющего стоимость затрат на проведение работ по рекультивации земель.
Суд первой инстанции, исследовав представленные доказательства в совокупности, в том числе заключение судебной экспертизы, обоснованно пришел к выводу о том, что между действиями артели и убытками общества по восстановлению качества нарушенных земель существует прямая причинно-следственная связь, и невозможность использования земель для сельскохозяйственных целей (пашня, сенокосы) вызвана деятельностью артели и не связана с иными природными либо климатическими причинами, поэтому взыскал установленные убытки.
Несмотря на то что с постановки проблем экологических и иных государственных, законодательных, прочих правовых требований к сельскохозяйственному землепользованию прошли десятилетия, научное обеспечение, а главное, практическое их решение, как и коренное совершенствование природоохранной деятельности в этой области, не очень двигаются с места. Причем, если раньше в течение семидесяти лет Минсельхоз нашей страны был единственным государственным органом исполнительной власти в области использования и охраны земель (и не только сельскохозяйственного назначения), то последние двадцать лет стал сначала главным, а затем – одним из нескольких государственных органов исполнительной власти, призванных заниматься управлением (в широком смысле) землепользования, причем в основном землями сельскохозяйственного назначения[4].
В сельскохозяйственном землепользовании, как ни в каком другом, продолжают быть актуальными проблемы собственности на земли сельскохозяйственного назначения, их аренды и субаренды, целевого сельскохозяйственного землепользования, вмешательства государственных органов власти, органов местного самоуправления в землепользование, в аграрное производство, способов стимулирования ими производства сельскохозяйственной продукции и обеспечения продовольственной безопасности страны[5]. Не случайно вопросы оборота сельскохозяйственных земель не были включены в ЗК и были урегулированы отдельным федеральным законом почти через год с отдельной регламентацией земельных отношений и деятельности в этой области.
Несмотря на сложности сельскохозяйственного землепользования и агропромышленного производства, к ним должны сначала применяться давно разработанные и достаточно общие правила и требования правовой охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности независимо от организационно-правовых форм владения землей вообще и землей сельскохозяйственного назначения в частности, форм хозяйствования на ней, успехов и неуспехов земледелия, животноводства, разумеется, с учетом конкретной специфики агропромышленного комплекса и сельскохозяйственного землепользования[6].
В сельскохозяйственном землепользовании проблемы исполнения соответствующих законов обладают спецификой ввиду его большей инерционности и отмечаемой в литературе консервативности сельского населения (которая, порой, тормозит разрушительные стороны реформ), сравнительной новизны экологических проблем для сельскохозяйственного землепользования, традиционной малочисленности и слабости сельской правовой службы.
Не случайно преодоление разрыва между физическим и умственным трудом, между проживанием в городе и в деревне, между уровнями жизни этих слоев населения было предметом внимания российской интеллигенции, зарубежных авторов последние двести лет. Тесно связаны с сельскохозяйственным землепользованием, с земельной и аграрной реформой, с обеспечением продовольственной и экологической безопасности страны проблемы социального развития села, расширения в нем юридической службы.
В Минсельхозе России, его департаментах, в субъектах РФ и в сельскохозяйственных организациях принимаются меры по охране земель и окружающей среды, заслуживающие анализа и обобщения, нуждающиеся в дополнительном научно-правовом обеспечении и теоретической поддержке, в том числе, как и в других сферах экологии, в творческом подходе к использованию зарубежного опыта[7].
Законодательное и иное правовое регулирование использования земли в процессе ведения сельского хозяйства и обеспечения продовольственной безопасности является одним из важных направлений модернизации земельного, экологического права и системы органов исполнительной власти России в условиях переустройства агропромышленного комплекса и реформирования экономики.
По официальной статистике Комитета Государственной Думы по аграрным вопросам Россией ежегодно закупается продовольствия на сумму около 1 трлн рублей, притом все страны мира потратили на импорт продовольствия более 1 трлн долларов. В Швеции 80% тепловой энергии производится из биотоплива, изготовляемого, в том числе, из зерновых культур[8]. Поэтому наращивание площадей сельхозугодий и повышение эффективности их использования и охраны являются основными проблемами, от решения которых зависит продовольственный суверенитет страны и ее дальнейшая экологическая политика.