Лекция 12. ПРАВОВАЯ ОХРАНА НЕДР – СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПРИРОДНОГО РЕСУРСА РОССИИ

Отношения по использованию недр возникают в связи с их геологическим изучением, добычей минерального сырья, захоронением отходов, предполагающими правовую охрану недр территории России и ее континентального шельфа, исследованием недр прибрежных морей и Мирового океана.

Право государственной собственности на недра обусловливает создание системы лицензирования недропользования и иных способов управления использованием и охраной недр как ценнейшего стратегического природного ресурса России, дающего более двух третей доходной части бюджета.

В условиях обострения энергетического кризиса и намечающегося передела природных ресурсов актуализируются проблемы охраны недр прибрежных морей, континентального шельфа и Мирового океана, обладающих перспективными запасами энергетических и биологических ресурсов.

Законодательные проблемы использования и охраны недр

Проблемы модернизации законодательства о недропользовании

Повышенное внимание в российском обществе уделяется развитию минерально-сырьевой базы, что обусловливается провозглашением федеральной собственности на недра (кроме общераспространенных полезных ископаемых), выдающимся значением, местом этих российских ресурсов среди других национальных богатств, зависимостью доходов федерального бюджета от соблюдения порядка предоставления и использования недр, ролью законодательного регулирования соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти как полномочных представителей собственника^[1].

После земли ее недра являются следующим объектом окружающей среды, подлежащим правовой охране. Значение недр и их охраны возрастает в связи с разведкой и добычей полезных ископаемых, являющихся основным источником потребляемой энергии. В отличие от большинства других источников энергии (ветровой, солнечной, атомной, приливной и др.) минеральные ресурсы – нефть, уголь, газ, будучи потребленными, не являются возобновляемыми, вследствие чего обеспечение прав на них, их рациональное использование, их охрана постоянно актуализируются на международном и национальном уровнях.

Правовой охране недр уделяется все большее внимание как в международных актах, так и в национальном законодательстве.

Законодательное регулирование недропользования не раз подвергалось научному рассмотрению, но, привлекая значительное внимание общества, вызывая острые дискуссии, не всегда профессиональные, заслуживает более детального обсуждения. Большинство граждан, политиков, выступающих по поводу необходимости национализации российских недр, слабо знают законодательство РФ о недрах, требуют от общества, от законодательных органов, порой не без политиканства, то, что уже давно предусмотрено в федеральном законодательстве, но требует приложения политической воли и активизации деятельности исполнительных органов по реализации государственных полномочий. ФЗ о недрах действует более пятнадцати лет с серьезными изменениями, внесенными в 2000 г. и в последующие годы, которые позволили некоторым авторам даже считать его принятым позднее Много это или мало? Наш законодатель последние десятилетия склонен к частой смене законов или постоянному их дополнению – за это время приняты ФЗ о животном мире и ФЗ об охране атмосферного воздуха, ЗК, ВК и ЛК. По сравнению с ними закон о недрах кажется более стабильным.

Законы в правовом государстве должны действовать десятилетиями, а то и столетием – и для упрочения стабильности общественных отношений, в том числе стимулирования благоприятных перспектив инвестиционного климата, и для надлежащего освоения, исполнения положений закона государственными органами, всеми правоприменителями, выработки понятной и открытой административной, судебной, арбитражной практики.

С этой точки зрения, чем дольше действует закон, тем он становится эффективнее. Его частые ломки нарушают устойчивость правопорядка, создают у физических и юридических лиц атмосферу правового нигилизма, неуверенности и тревоги, порождают дополнительные возможности коррупции. Принятие новых законов должно быть обусловлено происходящими серьезными объективными изменениями социально-экономической обстановки или обоснованным желанием правящих кругов провести такие серьезные изменения с помощью правовых средств.

ФЗ о недрах и последующие дополнения его были подготовлены и приняты уже в ходе широкомасштабных реформ, длящихся в продолжение двух десятков лет в условиях всеми констатируемого системного кризиса. Изменения в этот закон вносятся почти ежегодно, причем не успевают они порой дойти до исполнителей, как в Федеральном Собрании РФ уже обсуждается вопрос о возврате к прежним или близким к ним формулировкам.

Такая спешка в законотворчестве, не вызванная крайней необходимостью, тем более объективной, не приносит ожидаемого успеха и лишь раздражает граждан, раскачивает и без того не слишком высокий среди населения авторитет закона. Качественного изменения современной экономической, правовой ситуации не наблюдается; основные цели реформ в виде построения рыночной экономики, поощрения и развития разнообразных форм собственности остаются в целом неизменными.

Немало слов произносится о наделении государства и муниципальных образований соответствующими полномочиями по организации и контролю рационального природопользования и охраны окружающей среды, о недопустимости разбазаривания подземных богатств страны. ФЗ о недрах все эти пожелания отражает и в основном регулирует организационно-правовой механизм их осуществления. Более того, с учетом мнения общественности и в целях отстаивания национальных интересов в нем регулярно модернизируются требования экологизации недропользования и связанной с ним экономики.

Если этого федерального механизма функционирования органов исполнительной власти не хватает, что может быть удостоверено инвентаризацией его элементов, тщательным изучением и подведением итогов применения, то можно его дополнить, подправить, но только после формирования твердого убеждения, что прежний правовой механизм охраны и использования недр себя исчерпал и в дальнейшем не оправдывается. Если прежняя система конкурсов, аукционов, лицензирования и иных основных элементов организации охраны недр и недропользования, предусмотренная в российском законодательстве, оказывается не годной, то не только можно, но и нужно вносить в нее изменения, что, кстати, постоянно и делается. Можно выразить сомнения в том, что созрели условия для коренного, качественно иного подхода к предоставлению недр в пользование и осуществлению лицензирования недропользования.

Критические требования общества к сохранению национальных богатств в виде недр и повышению эффективности их использования на благо россиян относятся, скорее, не к нормам закона, а к порядку его применения, к необходимости мобилизации всего арсенала правовых средств, предусмотренных в законе. В том числе это относится к реализации государственных полномочий органов исполнительной власти по лишению лицензий в случаях доказанности систематического грубого нарушения их требований, привлечению виновных к соответствующим видам юридической ответственности.

Профессиональным юристам очевидно, что ключ к организации и осуществлению надлежащего природо- и недропользования находится в плоскости осуществления за ним подлинного, повседневного, непредвзятого, государственного и (или) муниципального, общественного контроля, который призван обеспечить исполнение предписаний горного российского законодательства, своевременно не допускать отступлений от выполнения требований закона.

Речь желательно вести не о новых громких фразах в законе и его непрерывных изменениях и дополнениях, пусть даже обостренно отражающих (и, как правило, не решающих!) проблему обеспечения и развития минерально-сырьевой базы России. Главная задача – в неуклонном и добросовестном выполнении законодательных предписаний всеми без исключения гражданами, органами государственной и муниципальной власти, их должностными лицами, предпринимателями.

Для этого нужно создавать соответствующий правовой, нравственный, лицензионный климат обеспечения законности и правопорядка, а также политическая, государственная воля ко всему этому. "Климат" создавать долго и потребует значительных, в том числе экономических, усилий, а вот волю можно применить решительнее и быстрее, опираясь на общественное мнение. Некоторые шаги в этом направлении сделаны в виде образования двух самостоятельных контрольно-надзорных федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и агентства в области недропользования, привлечения внимания к состоянию горных выработок, обсуждения вопросов лишения лицензий на недропользование в случаях невыполнения их экологических и иных условий, неуплаты положенных налогов, внесения изменений в КоАП.

Заменить организационно-контрольную работу подготовкой и принятием нового закона значит изобразить, имитировать некое движение вперед вместо осуществления подлинного дела, отчитаться перед кем-то вышестоящим и окружающими в своей активности, а в действительности породить новые разочарования законом в обществе. Регулярные ссылки на недостатки и необходимость совершенствования нормативно-правовой базы лишь свидетельствуют, по выражению член-корреспондента РАН Г. В. Мальцева, некомпетентность импровизаторов реформ^[2].

Все более частыми и модными становятся предложения о коренных дополнениях действующих федеральных законов, о разработке и принятии нового федерального закона о недрах^[3].

Только продуманный комплекс мероприятий (вовсе не обязательно включающий новый закон) государственного масштаба способен решить законодательные современные проблемы недропользования, отчисления от него справедливой платы в бюджет с целью формирования социального государства и учета неразделимых интересов Федерации и ее субъектов. Для обеспечения национальной безопасности России должен обеспечиваться ее суверенитет над недрами, находящимися в ее собственности и ведении, что соответствует принципу международного права об ответственности государства за состояние своих природных ресурсов, всей окружающей среды и их приоритетном использовании на нужды его народов.

Процессы глобализации экономического развития не должны приводить к всеобщей интернационализации недропользования, в ходе которого соблюдаются общепризнанные принципы и нормы международного права в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции и национальное законодательство. Сохранение основных положений действующего законодательства о недрах не исключает выдвижения предложений о его модернизации, в частности об усилении законодательного регулирования целевого направления части платежей за пользование недрами на расширение геологоразведки полезных ископаемых, дифференциации платы за пользование недрами в зависимости от степени, сроков и трудностей освоения месторождений, большей гласности в распределении платежей за добытые полезные ископаемые.

Упорядочение правового регулирования российских прав на недра и соответствующих обязанностей по наведению, поддержанию надлежащего экологического правопорядка актуализируется в связи с наступлением видимой исчерпанности недр, освоением ресурсов континентального шельфа РФ, включая прилегающее к о. Сахалин пространство, заявкой России на приарктическое дно Ледовитого океана, прогрессом в глубоководных исследованиях Мирового океана.

Стабильность закона также не должна служить самоцелью, она рассматривается лишь в контексте желательности либо необходимости стабильности регулирования существующих общественных отношений и обеспеченности стабильного правопорядка. Частая ломка законов лишь способствует их раскачиванию и даже краху системы законодательного и иного правового регулирования, неустойчивости правопорядка. Имеющиеся и обнаруживаемые пробелы и противоречия законодательства не могут не предполагать необходимости их устранения и с этой целью изменения закона. Таким образом не "или", но "и" могут соперничать друг с другом и в зависимости от экономической и социальной обстановки идти параллельно друг с другом. И стабильность, и динамичность закона – таков наш ответ на запросы правотворчества и правоприменения.

От управления недрами зависит в конечном счете размежевание компетенции, обязанности по защите минеральных ресурсов – главного современного богатства России. Законом определено, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, которой и должно управлять государство.

Нормативных и индивидуальных правовых актов в области управления недропользованием в XXI в. принимается немало в целях обеспечения энергетической, экономической, продовольственной, экологической безопасности страны, для упорядочения деятельности недропользователей, усиления контроля за ними и снятия излишних административных барьеров.

Только в одном году постановлениями Правительства РФ были утверждены Положения:

– о рассмотрении заявок на получение права пользования недрами при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации за счет собственных (в том числе привлеченных) средств, для целей разведки и добычи полезных ископаемых такого месторождения;

– государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр, об определении размера и порядка взимания платы за ее проведение;

– государственном контроле над геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

– правительственной комиссии по вопросам топливно-энергетического комплекса и воспроизводства минерально-сырьевой базы.

В Сводном докладе о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ работе федеральных органов исполнительной власти в области охраны и рационального использования природных ресурсов, регулирования природопользования и развития минерально-сырьевой базы уделяется значительное внимание.