Правотворчество международных межправительственных организаций

Международное правотворчество – процесс создания норм международного права его субъектами.

Правотворчество является основным, начальным звеном механизма международно-правового регулирования. Определяющим критерием при выявлении характера и содержания международного правотворчества является обоснованность и качество международно-правовой нормы, соответствие ее основным социальным целям и степень ее воздействия на поведение субъектов международно-правового регулирования, что как следствие отражается на эффективности международного права в целом^[1].

От правотворчества необходимо отличать нормотворчество, которое можно определить как процесс, предполагающий выработку неофициальных правил, которые отражают согласованную практику государств, но носят менее обязывающий характер, чем правовые нормы^[2].

Вместе с тем не следует смешивать с правотворчеством и такое явление, как правообразование, которое определяется как процесс создания правовых норм, включая подготовительный этап их формирования, а также саму нормоустановительную деятельность^[3].

С теоретической точки зрения правотворчество представляет собой некую замкнутую систему, основными элементами которой являются познание, деятельность и результат.

Таким образом, международный правотворческий процесс, как правило, предполагает прежде всего решение вопроса о необходимости международно-правового регулирования тех международных отношений, которые нуждаются в урегулировании международно-правовыми нормами, что является первым этапом правотворческого процесса.

На втором этапе происходит создание непосредственно международно-правовой нормы, что требует установления соответствующих правотворческих процедур, регламентирующих порядок принятия международного правового акта, что в результате влечет за собой появление нормы международного права.

Основной спецификой создания международно-правовых норм в результате правотворческой деятельности является тот факт, что принятие их обусловлено взаимным согласием субъектов международного права путем волеизъявления равноправных, не подчиненных друг другу с правовой точки зрения как минимум двух сторон, стремящихся к выработке правового акта, закрепляющего норму международного права.

Непосредственное участие в международном правотворчестве помимо государств, наций, ведущих борьбу за свою независимость, и государствоподобных образований принимают и ММПО, которые наряду с другими субъектами международного права играют существенную роль в международно-правовом регулировании международных отношений. Участие международных организаций в международном правотворческом процессе опосредовано их важнейшей и специфической целью, заключающейся в разрешении вопросов, по которым до передачи их в ведение международной организации между государствами имело место двустороннее или многостороннее сотрудничество для выполнения поставленных ими задач.

Международные организации фактически с момента своего появления стали принимать участие в международном правотворчестве. Так, разработка МОТ международных правовых актов входит в компетенцию МОТ с момента ее учреждения в 1919 г. Как отмечал С. А. Иванов, "в период между двумя мировыми войнами, нормотворчество было единственным направлением деятельности МОТ. Более половины всех конвенций и рекомендаций было принято в то время"^[4]. МСЭ в рамках выполнения своих функций созывает административные конференции по принятию соответствующих международных правовых актов уже с 1868 г.

Правотворческий процесс международной межправительственной организации – деятельность, направленная на создание правовых норм, а также их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену.

В доктрине международного права участие международных организаций в правотворческом процессе чаще всего рассматривается как их регулирующая функция, заключающаяся в утверждении норм как юридического, так и морального и политического характера в целях формирования определенных правил поведения различных участников международных отношений. При этом основным критерием возможности участия ММПО в международном правотворчестве является их правосубъектность, которая в первую очередь зависит от воли их государств-учредителей, определяющих сферу действия, функции и полномочия конкретной организации, границы которых определены соответствующим учредительным актом.

Таким образом, установление в отношении всех ММПО apriori конкретного объема полномочий в целях их участия в международном правотворчестве возможным не представляется, ибо конкретные степень и формы такого участия определяются государствами-учредителями по отношению к соответствующей организации в каждом отдельном случае на момент ее создания. Определение функций и объема полномочий международной организации по участию ее в международном правотворчестве возможно лишь на основе тщательного анализа ее учредительного акта (устава). Именно учредительный акт является отражением правоспособности международной организации, закрепляет за ней права и обязанности по участию в создании и применении норм международного права, предоставляет ей возможность осуществлять правотворческие, правоприменительные и правоохранительные функции в области международного сотрудничества, наделяя ее способностью осуществлять юридически значимые действия от своего имени. При этом участие организации в международном правотворчестве было бы невозможным при отсутствии у нее обособленной правовой воли, качественно отличающейся от воли ее государств-членов. Наличие такой воли находит свое отражение в учредительном акте международной организации и лежит в основе ее правосбуъектности.

Вместе с тем на рубеже XX–XXI вв. многие международные организации стали разрабатывать и принимать международно-правовые нормы даже при отсутствии соответствующих полномочий в их учредительных актах. Данные обстоятельства позволили говорить о формировании в праве международных организаций доктрины "подразумеваемых" полномочий.

Необходимо обратить внимание на тот факт, что изначально доктрина "подразумеваемых" полномочий, о которых говорилось ранее (см. параграф 2.1), была разработана американскими юристами в первые годы независимости США применительно к национальному праву. Так, федеральное правительство США обладает не только лишь теми полномочиями, которые явно изложены в Конституции страны, но и теми, которые необходимы для реализации правительством своих целей во исполнение Конституции США.

Доктрина "подразумеваемых" полномочий сыграла решающую роль в развитии права международных организаций. По мнению большинства юристов-международников, существует по крайней мерс два пути реализации данной доктрины.

Первый сводится к тому, что договорные нормы должны толковаться таким образом, чтобы обеспечить их полное исполнение во имя результата, в целях которого они были приняты^[5]. Данная точка зрения нашла свое отражение в консультативном заключении Постоянной палаты международного правосудия "О толковании греко-турецкого соглашения" от 1 декабря 1926 г., которое закрепило Положение о создании Смешанной комиссии. При этом в случае недостижения в рамках Комиссии по данному договору согласия стороны имели право разрешить возникшие по условиям данного соглашения споры с использованием механизмов арбитражной процедуры. Однако само соглашение прямо не определяло сторону, которая могла бы обратиться за разрешением спора в арбитраж. Постоянная палата международного правосудия в своем консультативном заключении указала, что, несмотря на отсутствие в статье, закрепляющей положения о Смешанной комиссии соответствующей нормы, возможно и естественно сделать вывод о том, что право передать спор на рассмотрение в арбитраж возложено на Смешанную комиссию в случае возникновения споров, связанных с осуществлением ею своих полномочий^[6]. В данном случае Постоянная палата придерживалась той точки зрения, что "подразумеваемые" полномочия вытекают из явно выраженных в соответствующей статье международного правового акта прописанных прав.

Второй – к тому, что в теории международного права нашел свое отражение принцип, согласно которому договор следует толковать таким образом, чтобы обеспечить полную реализацию прописанных в нем целей^[7]. Речь идет о принципе эффективности, лежащем в основе современной доктрины "подразумеваемых" полномочий, применяемом, как правило, при толковании такого международного правового акта, которым создается международная организация.

Принцип эффективности нашел свое отражение, например, в особом мнении Судьи Грина Хакворта в консультативном заключении Международного Суда ООН от 11 апреля 1949 г. "По вопросу о возмещении ущерба, понесенного на службе в ООН", где он указал, что ООН обладает не только лишь теми полномочиями, которые прописаны в его Уставе, но и такими "подразумеваемыми" полномочиями, которые необходимы для достижения ею тех своих целей, для которых она и была создана.

Далеко не все теоретики и практики международного права поддерживают эту доктрину. Так, например, П. Маланчук указывает, что применение доктрины подразумеваемых полномочий при толковании учредительного акта международной организации не позволяет установить конкретные пределы ее полномочий. По его мнению, международный договор следует толковать так, чтобы исключить его расширительную интерпретацию в случае, когда речь идет о тех международно-правовых актах, которые устанавливают юрисдикцию международных трибуналов, ибо целью их создания является призвание к ответственности лиц того государства, на территории которого те или иные нарушения норм международного права имели место. В целях сведения к минимуму неравенства сторон по такому международно

правовому акту, его нормы подлежат ограничительному толкованию. Согласно точке зрения исследователей, международная организация наделена только теми функциями и полномочиями по участию в правотворческом процессе, которые прямо прописаны в уставе (учредительном договоре). Это исключает возможность подхода к разрешению вопроса о праве организации осуществлять правотворческую деятельность с позиции доктрины "подразумеваемых" полномочий, ибо пределы правотворчества должны быть четко регламентированы учредительным актом организации. Так, например, как отмечают И. П. Блищенко и И. Ф. Фисенко, "в компетенцию Совета Безопасности входит борьба с международными преступлениями как преступлениями против мира и безопасности человечества". По их мнению, согласно Уставу ООН СБ ООН при рассмотрении входящих в его компетенцию вопросов должны учитываться соображения любого характера. При этом он, несомненно, "должен руководствоваться Уставом ООН, т.е. существующим международным правом"^[8].

Так или иначе, основным критерием участия международной организации в различных стадиях правотворческого процесса будет являться объем ее правосубъектности, опосредованный соответствующим учредительным актом, который определяет условия осуществления каждой конкретной организацией правотворческой деятельности. Объем правосубъектности и ее характер у ММПО различны. В силу того что в основе создания каждой отдельной международной организации лежит конкретный учредительный акт, определяющий только ей присущие цели, функции и полномочия, пределы участия международных организаций в правотворческом процессе различны.

В современной науке международного права общепризнанным является утверждение о наличии как минимум двух составляющих правотворческой деятельности ММПО:

– участие международной организации в международном правотворческом процессе государств;

– непосредственное участие международной организации в создании норм международного права^[9].

Положение об участии международных организаций в правотворческой деятельности государств может быть прямо закреплено в их учредительных актах, а также решениях, принятых высшими органами организации. Вместе с тем ключевые критерии участия в международном правотворческом процессе ММПО нашли свое отражение в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г., которая в значительной степени определила положение государств и международных межправительственных организаций в договорном процессе.

В соответствии со ст. 5 данной Конвенции она применяется к любому договору, являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору, принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих правил данной организации. Таким образом, положения этой Конвенции распространяются на те международные договоры, которые приняты в рамках ММПО с учетом правил процедуры, действующих в организации.

Участие ММПО в правотворческом процессе государств не сводится к созданию организацией международно-правовых норм, а состоит:

– либо в подготовке предварительного текста международного правового акта;

– либо в подготовке и принятии окончательного текста международного договора в случае созыва международной конференции^[10]

При этом по способу выработки международного договора можно выделить те международные правовые акты, которые принимаются в рамках международной организации, и договоры, которые принимаются под эгидой международной организации. Основное различие заключается в определении содержания правила поведения. В первом случае оно реализуется исключительно в рамках международной организации, а во втором – в ее органах и непосредственно на международной конференции, специально для этого созванной, под эгидой организации^[11].

При использовании институционального механизма международных организаций для созыва специальной конференции в целях реализации правотворческих функций государств организация благодаря перманентному взаимодействию с ее членами при постоянном изучении их позиций способна разработать достаточно эффективный механизм подготовки текста проекта международного соглашения.

При этом роль международной организации в правотворческом процессе может быть различной. Так, ММПО может являться:

– инициатором заключения международного договора;

– автором проекта текста договора;

– инициатором созыва дипломатической конференции в целях согласования текста договора;

– своего рода конференцией, в рамках которой реализуется согласование текста договора и его утверждение в одном из своих органов;

– депозитарием в случае заключения договора.

Более того, ММПО может также осуществлять функции в области толкования положений международного договора, заключенного при ее участии, или выступить с инициативой пересмотра текста такого договора.

Функции, выполняемые международными организациями при участии их в международной правотворческой деятельности государств. Эти функции могут проявляться в формах:

– внесения поправок в учредительный акт международной организации;

– утверждения высшим органом организации текста проекта соглашения;

– внесения рекомендаций государствам-членам в рамках выработки ими международного правового акта;

– оказания помощи государствам – членам организации в созыве конференции и участия в ней в целях принятия международного соглашения.

Одной из важнейших функций международных межправительственных организаций в правотворческом процессе государств является их участие в кодификации международного права.

Кодификация по общей теории права – это прежде всего, объединение в едином правовом акте норм, образующих какую-либо отрасль права, имеющих общий объект регулирования.

В современной науке международного права можно встретить различные определения кодификации международного права. Так, например, И. И. Лукашук дает такое определение: "кодификация – процесс систематизации действующих норм, устраняющих противоречия, восполняющий пробелы, заменяющий устаревшие нормы новыми"^[12].

Кодификация, являясь неотъемлемым механизмом развития международного права, призвана содействовать установлению – на экономически и политически созревшей основе – более точного содержания универсальных международных договоров, большей предметности отраслей международного права, конкретизации объектов международноправового регулирования с учетом достигнутого уровня волеизъявления государств^[13].

При этом, по мнению как российских, так и зарубежных юристов-международников, понятие "кодификация" международного права близко соотносится по своему содержанию с понятием "прогрессивное развитие" международного права. Вместе с тем, как справедливо отмечают А. Н. Вылегжанин и Р. А. Каламкарян, какое-либо одно конкретное состояние правового массива может приоритетно проявляться при определенных обстоятельствах востребованности, в частности в параметрах необходимости его прогрессивного развития, а другое может быть улучшено осуществлением именно кодификацией при тесном взаимовлиянии первого и второго^[14].

В современной науке международного права выделяют два основных типа процесса кодификации:

– кодификация, проводимая в рамках международной организации;

– кодификация, проводимая без участия международной организации, так называемая кодификация ad hoc.

Как правило, функции по разработке проекта международного договора выполняют вспомогательные органы международной организации, которые могут реализовывать соответствующие полномочия на постоянной основе (например, КМП ООН) или временно (например, Специальный комитет ООН об определении агрессии).

Комиссия международного права ООП, являясь вспомогательным органом ГА ООН, была создана в целях поощрения и прогрессивного развития международного права и его кодификации. КМП ООН состоит из 34 юристов- международников, пользующихся признанным авторитетом в области международного права и выступающих в своем личном качестве. В качестве представителей отечественной науки в разное время в работе КМП ООН активное участие принимали такие известные юристы-междуиарод- ники, как В. М. Корецкий, Ф. И. Кожевников, С. Б. Крылов, Г. И. Тункин, Н. А. Ушаков, Ю. Г. Барсегов, В. С. Верещетин, И. И. Лукашук, В. И. Кузнецов, Р. А. Колодкин и К. Г. Геворгян.