Правотворческий процесс, его ОГЛАВЛЕНИЕ и стадии

Процесс создания нормативного акта (правотворчество) складывается из отдельных стадий подготовки, рассмотрения, утверждения и обнародования (оглашения) такого акта. Характерными чертами такого процесса в России являются дальнейшее укрепление демократических основ создания правовых норм, гласности и профессионализма, учет общественного мнения, повышение внимания к качеству и теоретической обоснованности принимаемых законодательных решений, широкое привлечение научной общественности к их выработке и обсуждению.

Первый этап правотворчества – предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Этот этап начинается с принятия решения о подготовке проекта и находит воплощение в утвержденных планах правоподготовительных работ. Кроме того, в процессе подготовки законопроектов такое решение может исходить от высшего законодательного органа страны в форме поручения Правительству РФ и (или) иному органу или разработать проект конкретного акта. Законопроект может быть подготовлен по инициативе Президента РФ, Правительства РФ, других органов и лиц, обладающих правом законодательной инициативы.

Составлению текста проекта предшествуют предварительные работы. До начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном регулировании соответствующей сферы общественных отношений. Прежде всего определяется, каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества (экономики, политики, социальной сферы), к которой относится предлагаемый акт, существо вопроса, который должен быть решен в проекте, а также общая цель предлагаемого правового регулирования.

Проекты нормативных актов готовятся как с целью решения новых вопросов, возникших на практике и требующих правового регулирования, так и для устранения имеющихся в законодательстве пробелов, устаревших предписаний и противоречий, множественности актов, регулирующих одни и те же вопросы.

На данном этапе осуществляется сбор информации о действующем законодательстве по теме проекта, анализируется состояние этого законодательства, практика его применения. Разработка проектов актов без увязки с действующими актами усугубляет и без того уже довольно разбалансированную и внутренне противоречивую систему законодательства. Вот почему по каждому проекту перед началом его разработки целесообразно подготовить справку о действующем нормативном материале по соответствующему вопросу. Велика польза сбора сведений о зарубежном законодательстве, регулирующем тот же или схожий вопрос.

Анализ состояния законодательства по вопросам, относящимся к теме проекта, помогает ответить на вопрос, можно ли ограничиться внесением изменений и дополнений в ранее принятые акты или действительно необходимо подготовить новый акт. Заранее должны быть определены возможные последствия действия акта: экономические, экологические и другие, а также просчитаны возможные затраты материальных, финансовых и иных ресурсов, необходимых для решения вопроса, доходы, издержки и т.п.

На начальной стадии работы над проектом вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов, а также устранение недостатков действующего по данному вопросу законодательства. Для законопроекта и проекта другого важного акта в ряде случаев необходима и предварительная разработка его научной концепции.

Далее осуществляется подготовка первоначального текста проекта. Для выработки важных и сложных проектов обычно образуются комиссии, включающие в свой состав представителей заинтересованных органов, общественных организаций, ученых-юристов и специалистов других отраслей знания.

В подготовке проектов обязательно участие юридических подразделений органов и организаций, разрабатывающих проект. Такое участие обеспечивает высокую юридическую культуру проекта, его правильное оформление и соблюдение правил законодательной техники, стыковку с действующим регулированием по теме проекта.

Все законопроекты обычно предварительно рассматриваются на заседаниях тех комитетов законодательного органа, которые по профилю своей деятельности заинтересованы в его принятии.

Подготовленные проекты подвергаются всесторонней правовой, финансовой, экологической и иной специализированной экспертизе. Такая экспертиза должна способствовать повышению качества подготавливаемых нормативных решений, эффективности правотворческой работы.

Важнейшие проекты могут быть вынесены на всенародное обсуждение. Повысить действенность всенародных обсуждений могла бы, в частности, публикация в печати не только самого проекта, но и комментариев к нему, интервью со специалистами по наиболее актуальным и острым вопросам, затрагиваемым в проекте. Очень важно обеспечить максимальный учет предложений, высказываемых в ходе обсуждения. Должен быть отлажен механизм учета и анализа поступающих предложений.

После проработки замечаний и предложений проект окончательно отрабатывается и редактируется. Затем наступает второй этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.

Второй этап – возведение государственной воли в закон, т.е. придание ей определенной формы. Этот этап начинается с внесения проекта в официальном порядке в законодательный орган. Правом официального внесения законопроектов в высший представительный орган государства (правом законодательной инициативы) пользуются определенные полномочные органы, организации и лица, предусмотренные Конституцией РФ. Так, например, в соответствии со ст. 104 Конституции РФ, правом законодательной инициативы обладают Президент РФ, Правительство РФ, депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, Совет Федерации, законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ, а также Конституционный Суд РФ и Верховный Суд РФ по вопросам их ведения.

Проект закона представляется вместе с пояснительной запиской, содержащей обоснование необходимости его принятия, развернутую характеристику целей, задач и основных положений будущего закона и его места в системе действующего законодательства, а также ожидаемых последствий его принятия и последующего применения. При представлении проекта, реализация которого потребует дополнительных материальных и иных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование. Необходимым дополнением к проекту закона является справка о том, изменения, дополнения или отмены каких актов потребует принятие нового закона. Если законопроект предполагает использование средств федерального бюджета или предмет его регулирования соответствует ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, необходимо предварительное получение заключения Правительства РФ.

Вперед стадия правотворческого процесса, свойственная коллегиальному правотворческому органу, - включение проекта в повестку дня заседания для обсуждения и официального принятия проекта.

Рассмотрение законопроектов осуществляется, как правило, в трех чтениях, если законодательным органом применительно к конкретному проекту не будет принято иное решение. Практика проведения нескольких чтений законопроекта позволяет более детально, внимательно и всесторонне рассмотреть проект, внести в него необходимые поправки и обеспечить тем самым принятие более продуманного законодательного решения.

При первом чтении законопроекта заслушиваются доклад инициатора законопроекта и содоклад ответственного комитета. Затем депутаты обсуждают основные положения законопроекта и высказывают предложения и замечания в форме поправок, рассматривают предложения об опубликовании законопроекта для всенародного обсуждения. В случае принятия проекта закона в первом чтении устанавливается срок его подготовки ко второму чтению.

Рассмотрение внесенных поправок к проекту и подготовка его ко второму чтению осуществляются ответственным комитетом или другим органом, которому поручена доработка проекта.

При втором чтении с докладом выступает председатель или заместитель председателя ответственного комитета. Он сообщает о поступивших поправках, высказывает отношение комитета к поправкам. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и по законопроекту в целом следующим образом.

На голосование ставится отдельно каждая статья, раздел или глава проекта. Статья (раздел или глава) принимается за основу, затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки. Если предложено внести несколько поправок в одну и ту же статью проекта, то вначале обсуждаются и голосуются те из них, принятие или отклонение которых позволит решить вопрос о других поправках.

Когда обсуждены все поправки, статья (раздел или глава) утверждается в целом с принятыми поправками. Затем проект утверждается в целом. Порядок подсчета голосов четко устанавливается регламентами законодательного органа.

В результате второго чтения законодательный орган либо принимает закон, либо отклоняет его, либо возвращает на доработку.

Статья 105 Конституции РФ

1. Федеральные законы принимаются Государственной Думой.

2. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

3. Принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

4. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты либо если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой.

5. В случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Предусмотрена и процедура третьего чтения. В соответствии с Регламентом Государственной Думы принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильных взаимоотношений статей и редакционной правки ввиду изменения текста законопроекта при втором чтении. При третьем чтении законопроекта не допускается внесение в него поправок и возвращение к его обсуждению в целом либо по отдельным статьям, главам, разделам. Проект может быть принят либо отклонен только целиком.

В Регламенте Государственной Думы предусмотрен порядок повторного рассмотрения федеральных законов, отклоненных Советом Федерации, а также повторного рассмотрения тех законов, которые отклонены Президентом РФ.

Статья 105 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (утв. постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22.01.1998 № 2134-11 ГД)

1. При внесении законопроекта в Государственную Думу субъектом права законодательной инициативы должны быть представлены:

а) пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);

д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации).

2. Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации.

В принятии закона в Федеральном Собрании участвует также и вторая палата – Совет Федерации. Для некоторых законов ее участие является обязательным (например, о ратификации и денонсации международных договоров и некоторых других законов), а для остальных – факультативным. Так, если Совет Федерации в течение 14 дней не принял закон к рассмотрению, это расценивается как молчаливое согласие и закон передается на подпись Президенту РФ.

Официальное опубликование принятого закона – заключительная стадия законодательного процесса. Опубликование осуществляется в специальных печатных органах на основании Федерального закона.

Федеральный закон от 14.06.1994 № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания". Так, например, федеральные конституционные и федеральные законы публикуются в Собрании законодательства РФ, Российской газете и Парламентской газете, а также на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru – источниках официального опубликования.

Указ Президента РФ от 23.05.1996 № 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"

(извлечение)

...2. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации в течение десяти дней после дня их подписания.

Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации.

Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система"...

9. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

Опубликование закона в указанных источниках является условием действия данного закона (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти, публикуются в издаваемых этими органами бюллетенях (если таковые имеются), а также в официальном порядке рассылаются в подчиненные органы, учреждения, организации. Акты органов местного самоуправления публикуются в соответствующих бюллетенях, а также развешиваются на видных местах.