Правоотношения в области охраны и использования животного мира
В области фаунистических правоотношений особую проблему представляет соотношение государственных и общественных начал в их установлении и реализации. Поскольку государство – собственник животного мира, государственные программы по охране объектов животного мира и среды его обитания являются важным средством государственного управления в области охраны и использования объектов животного мира наряду с государственной экологической экспертизой, установлением ограничений и запретов на использование объектов животного мира, созданием особо охраняемых природных территорий, нормированием, лицензированием.
В условиях перехода от преимущественно административно-командных к преимущественно государственно-экономическим методам управления государственное планирование, программирование и финансирование приобретают значительную роль как средство обеспечения интересов общества, нынешнего и будущих поколений. Реальность осуществления указанных программ зависит от полноты установления, эффективности реализации соответствующих правоотношений.
На страницах общественных периодических изданий "Охота и охотничье хозяйство", "Вестник русской охоты и рыбалки", "Литературная газета охотника", "Охотник и рыболов Поволжья" регулярно обсуждаются меры и программы выживания охотничьего хозяйства. В подготовленных Охотдепартаментом Минсельхоза России, Росохотрыболовсоюзом, Кировским ВНИИ охоты и звероводства Российской академии сельскохозяйственных наук документах нашли свое отражение государственные программы по охране объектов животного мира и среды его обитания.
Повышенное внимание уделяется программам в сфере пользования животным миром в целях охоты[1]. Порядок разработки, обсуждения, согласования и принятия программ определяется в Федеральном законе от 20.07.1995 № 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации"[2]. Из полусотни федеральных программ экологического характера, однако, выполняется из-за недостаточного бюджетного финансирования не более пяти[3].
Ряд программ получает помощь из международных источников. Мероприятия по сохранению объектов животного мира и среды его обитания включены в программы "Экологическая безопасность России", "Биоразнообразие России", "Волга", "Тигр", "Чистая вода", "Зубр", "Рыба". Программы утверждаются Правительством РФ и Президентом РФ, например Федеральная целевая программа государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков. Распространены территориальные, местные программы: о сохранении гнездовий серой цапли и среды обитания бобров, об очистке притоков рек Томь, Кама, Урал, Москвы-реки, "Соболь", "Бурый медведь", "Рысь", "Лось". При реализации любого уровня программ важны привлечение вкладчиков, средств загрязнителей, пользователей объектами животного мира и среды его обитания, а также осуществление комплексного, экосистемного подхода, обеспечивающего сохранение всех полезных объектов животного мира. Попытки обойтись в сохранении животного мира без помощи государства оканчиваются неудачно.
К федеральному ведению (из чего и должно исходить управление реализацией программ) могут относиться объекты животного мира:
– редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу Российской Федерации;
– отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;
– обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения;
– естественно мигрирующие на территории двух и более субъектов РФ;
– населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ;
– подпадающие под действие международных договоров РФ.
Уже само такое пообъектовое распределение компетенции представляет немалую сложность для ее реализации ввиду обширностей территории, миграции на ней объектов животного мира, ослабления государственного фаунистического надзора.
Отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются ФЗ о животном мире, не предусмотренным в ст. 71 и 72 Конституции, но охватываемым понятием "природопользование" и "охрана окружающей среды", и гражданским законодательством, находящимся в ведении РФ. Полномочия, права и обязанности специально уполномоченных государственных органов в области государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания предусмотрены, кроме того, в постоянно меняющихся положениях об этих органах.
Регулярно проводятся парламентские слушания, где обсуждаются не только законопроекты, но и перспективы развития законодательства о животном мире, совмещения государственных и общественных начал в управлении его охраной и использованием, сохранения всего лучшего, наработанного в предыдущие десятилетия, и внедрения передового, реформаторского, способного обеспечить государственную и муниципальную собственность на объекты животного мира. В СМИ отмечаются необходимость повышения для всего общества экономического потенциала животного мира, реагирования государства как собственника на увеличение числа охотпользователей путем лицензирования, совершенствования договорных отношений, более четкого разграничения полномочий Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Влияние государственно-общественно-частного партнерства на реализацию программ сохранения животного мира становится не столько теоретической, сколько практической задачей.
Центральные советы Ассоциации "Росохотрыболовсоюз", Военно-охотничьего общества, общественно-государственного объединения Всероссийского физкультурно-спортивного общества "Динамо" в обращениях к своим членам выступают за укрепление государства, усиление его демократических основ, за порядок на охотничьей ниве, поддержание инициативы граждан по участию в осуществлении программ. Общественные организации, удовлетворяя духовные и материальные потребности граждан, осуществляют свою деятельность на площади охотничьих угодий в сотни млн га, ведут оздоровительную работу, развивают охотничье собаководство, поощряют стрелковый и рыболовный спорт, занимаются дичеразведением, поощряют гуманные начала в образе жизни.
Нередко отмечаются бескорыстие общественников, осознание своего общественного долга и осуществление ими государственного дела по приумножению объектов животного мира и других богатств русской природы, большой вклад общественности в воспитание у молодежи любви к братьям меньшим, к своей Родине, создание условий для активного отдыха населения, борьбу с потребительским отношением к природе.
Общественные охотничьи и рыболовные инспекции при соответствующих государственных органах, получившие в нашей стране и за рубежом развитие, правовое оформление и признание во второй половине XX в., неоднократно рассматривались как оптимальное сочетание государственных и общественных начал в обеспечении надлежащей охраны среды и организации рационального природопользования. Сочетание государственных и общественных начал в охране и использовании биологических ресурсов является одной из основных целей, задач и проблем организации охраны животного мира и среды его обитания, от решения которых зависит создание условий для устойчивого существования и защита животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.