Правила землепользования и застройки
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (п. 8 ст. 1 ГрК РФ).
Правила землепользования и застройки определяют правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе строительства, реконструкции и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, в частности, на всех территориях города, за исключением территории памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия, вновь выявленных объектов культурного наследия, территорий общего пользования, территорий линейных объектов, территорий водных объектов, особо охраняемых природных территорий[1].
Порядок подготовки и принятия правил землепользования и застройки устанавливается градостроительным законодательством. Согласно ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях:
1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований;
3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Правила землепользования и застройки включают в себя:
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты к каждой территориальной зоне.
Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки, порядок и сроки проведения работ по подготовке правил принимается главой местной администрации. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
Глава местной администрации не позднее чем по истечении 10 дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети "Интернет". Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям населенных пунктов, а также к частям территорий населенных пунктов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий населенных пунктов.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
Публичные слушания но проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.
В соответствии со ст. 32 ГрК РФ правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний.
Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте населенного пункта в сети "Интернет".
Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке (ч. 4 ст. 32 ГрК РФ).
Если земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости после принятия новых правил землепользования и застройки не будут соответствовать установленному градостроительному регламенту данной зоны, то они согласно ст. 85 ЗК РФ могут использоваться без установления срока приведения в соответствие с регламентом. Но это допускается лишь в случае, если их текущее использование не опасно для жизни и здоровья людей, окружающей природной среды, памятников истории и культуры. Однако реконструкция и расширение существующих, а также строительство новых объектов могут производиться только с соблюдением установленных градостроительных регламентов соответствующей зоны.
Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (ст. 36 ГрК РФ).
Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:
1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
4) видов территориальных зон;
5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах границ соответствующей территориальной зоны, указываются:
– виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;
– предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства;
– ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.
Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки.
Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.
Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне и подразделяются на:
– основные виды разрешенного использования;
– условно разрешенные виды использования;
– вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (ч. 1 ст. 37 ГрК РФ).
В соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов возможно изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования (ч. 3 ст. 37 ГрК РФ).
Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами. Уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами определяется использование земельных участков, па которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются.
В случаях если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.
Действие градостроительных регламентов не распространяется на следующие земельные участки:
1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством РФ об охране объектов культурного наследия;
2) в границах территорий общего пользования;
3) предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;
4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Правовому режиму земель населенных пунктов характерен ряд
существенных ограничений порядка землепользования и хозяйственной деятельности лиц, действующих на данной территории.
Не запрещено органам государственной власти и органам местного самоуправления населенных пунктов помимо общих экологических требований, предусмотренных в Законе об охране окружающей среды, в интересах рационального землепользования устанавливать на своей территории и другие требования и ограничения, обязательные для исполнения всеми предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами. На практике такого рода ограничения и требования получили название земельно-планировочных, например, сервитуты. Так, согласно Воздушному кодексу РФ в целях безопасности полета воздушных судов вокруг аэропортов не допускается строительство высоких зданий, которые могли бы создать опасность полетам воздушных судов. Проектирование, строительство и развитие населенных пунктов, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома (ст. 46 Воздушного кодекса РФ).
Как следует из п. 2 ст. 47 Воздушного кодекса РФ, размещение линий связи и линий электропередачи, сооружений различного назначения в зоне действия систем посадки, вблизи объектов радиолокации и радионавигации, предназначенных для обеспечения полетов воздушных судов, и размещение радиоизлучающих объектов должны согласовываться с уполномоченным органом в области использования воздушного пространства, органами единой системы организации воздушного движения, а также с федеральными органами исполнительной власти в соответствии с ведомственной принадлежностью юридических лиц, осуществляющих права владения или пользования системами посадки, объектами радиолокации и радионавигации.
Земельно-планировочные требования в основном указаны в строительных нормах и правилах (так называемых СПиП) и касаются не только пользователей, арендаторов, владельцев земли, но и собственников.
Сервитуты могут возникнуть и в силу закона. Так, при продаже застроенных земельных участков устанавливаются следующие публичные сервитуты, обязывающие собственников земельных участков обеспечивать:
– безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность;
– возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
– возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.
Ограничения в пользовании землей, если это пользование требует создания определенных видов объектов, могут диктоваться социальными, экономическими и даже эстетическими нормативами, предъявляемыми к данной местности в целом. Например, в пределах малоэтажных поселков может быть запрещено многоэтажное строительство. И наоборот, в центральном квартале крупного города от владельца земли, желающего его застроить, могут потребовать постройки выразительных, в том числе высотных, зданий. Если городской квартал предназначен для жилой застройки, в нем было бы неуместно создание "дымящего" (загрязняющего среду) предприятия. Градостроительные нормы предусматривают сохранение или создание заново зеленых насаждений в застраиваемых кварталах[2]. Поэтому, независимо от желания собственника или собственников земли, часть отведенной для застройки местности должна остаться незастроенной.
Если в пределы землепользования вторгается санитарнозащитная зона (такие зоны устанавливаются вокруг промышленных предприятий, оказывающих отрицательное воздействие па окружающую природную среду, вдоль железных дорог, автострад, вокруг свалок мусора и тому подобных объектов, неблагоприятных в санитарном отношении), то в этой зоне нельзя размещать жилые строения, детские и некоторые другие учреждения. То же касается зон безопасности, устанавливаемых вдоль линий высоковольтных передач, газопроводов высокого давления.
Для жилой и иной застройки "противопоказаны" земли, которые могут подвергнуться затоплению, просадкам, камнепадам с гор, лавинам и селям, земли, подверженные оползневым процессам.
К особому виду земельно-планировочных мероприятий относится резервирование земель для государственных или муниципальных нужд.
Так, например, постановлением Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных и муниципальных нужд" и законом г. Москвы от 19.12.2007 № 48 "О землепользовании в городе Москве" определяется возможность резервирования земель для создания резерва городских земель в целях реализации государственных целевых программ, что соответствует полномочиям соответствующих органов в сфере земельно-правового регулирования. Резервирование земель для государственных нужд г. Москвы осуществляется в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, а также иных объектов, в соответствии с федеральным законодательством.
Резервирование земель для государственных нужд г. Москвы осуществляется в границах зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных нужд г. Москвы, а также в пределах иных территорий в соответствии с федеральным законодательством.
Резервирование может происходить в рамках надлежаще утвержденных документов территориального и градостроительного планирования. Среди последних выделяются такие документы, как схемы и (более детальные) проекты районных планировок, генеральные планы развития промышленных узлов и некоторые другие.
При отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую.
Все земли в границах населенного пункта находятся в сфере управления органов государственной власти, органов местного самоуправления этих населенных пунктов.