Правила размещения государственных заказов
Значение государственного заказа для развития экономики, социальной, культурной и иных сфер жизнедеятельности страны нельзя переоценить. Через систему государственного заказа осуществляется закупка товаров, работ, услуг для нужд здравоохранения, образования, дорожного строительства, коммунального хозяйства и других отраслей народного хозяйства, финансируемых за счет бюджетов всех уровней: федерального, регионального, местного.
В 2007 г. объем закупок для государственных нужд составил 2410 млрд руб., а с учетом муниципальных закупок - около 3 трлн руб. В 2006 г. в Москве проведено 42 тыс. процедур по размещению государственных заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд; из них 13 тыс. - запросы котировок, остальные - конкурсы и аукционы. В денежном выражении объем закупок составил 293 млрд руб. (без учета закупок, проведенных у единственного поставщика, на сумму менее 60 тыс. руб.). Экономия за 2006 г. в результате оптимизации конкурсных процедур составила около 22 млрд руб. или 8% общего объема закупок.
С 1 января 2006 г. вступил в силу новый закон о государственных закупках - Закон № 94-ФЗ, который распространяется на выполнение строительно-монтажных, ремонтных работ по государственному заказу. Действовавший ранее Закон № 97-ФЗ утратил силу. Его основными недостатками были:
- отсутствие единых процедур проведения конкурсов в регионах РФ;
- отсутствие четко регламентированных критериев для оценки конкурсных предложений, указание на открытый конкурс как наиболее предпочтительный способ закупки;
- отсутствие четкой определенности функций конкурсной комиссии.
Согласно ст. 64 Закона № 94-ФЗ он применяется к отношениям, связанным с размещением заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, возникшим после его вступления в силу. К аналогичным отношениям, возникшим до его вступления в силу, он применяется в части прав и обязанностей, которые возникнут после его вступления. Закон регулирует гражданско-правовые отношения, в которых одним из участников соответственно является Российская Федерация, субъект РФ, муниципальные образования (ч. 1 ст. 1 Закона № 94-ФЗ).
В Законе № 94-ФЗ уточнено само понятие государственных и муниципальных нужд, т.е. объекта конкурса (ст. 3 Закона).
Федеральные нужды и нужды субъектов РФ - это "обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации)". Понятие муниципальные нужды аналогично понятию государственных нужд на уровне муниципальных заказчиков и местных бюджетов.
Важность принятого Закона подтверждается объемами государственных закупок. Под действие Закона не попадают лишь закупки, стоимость которых не превышает минимального предела стоимости товаров (работ, услуг). Он равен установленному Центральным банком РФ (Банком России) предельному размеру расчетов наличными деньгами в Российской Федерации между юридическими лицами по одной сделке. С июня 2007 г., в соответствии с указанием Банка России от 20 июня 2007 г. № 1843-У "О предельном размере расчетов наличными деньгами и расходовании наличных денег, поступивших в кассу юридического лица или кассу индивидуального предпринимателя", он равен 100 тыс. руб. За нарушения, связанные со снижением стоимости закупки (проведение торгов по частям), предусмотрена административная ответственность.
Состав расходов бюджета, структура государственных и муниципальных нужд, а также исполнительные органы, имеющие право выступать в качестве заказчика, представлены на рис. 1.1.
Рис. 1.1. Структура государственных и муниципальных нужд и состав заказчиков
Как показано на рис. 1.1, все расходы бюджета, за исключением средств на оплату труда работников бюджетной сферы, подпадают под действие нового законодательства о размещении заказов для государственных нужд. Заказчиками выступают органы государственной власти соответствующих уровней иерархии.
Законом № 94-ФЗ предусмотрена возможность передачи прав по размещению заказа. Помимо государственных и муниципальных заказчиков размещение заказов вправе осуществлять уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов органы и специализированные организации. При этом порядок взаимодействия уполномоченного органа и государственных и муниципальных заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого органа. Определенно, данная норма Закона может вызвать сложности при ее применении, так как неясно, по каким критериям определять орган государственной власти, являющийся государственным заказчиком, и уполномоченный орган.
Специализированная организация - это юридическое лицо, которому передается функция по размещению заказа путем проведения торгов. Основными функциями специализированной организации является разработка конкурсной документации, документации об аукционе, опубликование и размещение извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, направление приглашений принять участие в закрытом конкурсе или закрытом аукционе и выполнение иных связанных с обеспечением проведения торгов функций. Однако выполнение таких определяющих функций, как создание комиссии по размещению заказа, определение предмета, существенных условий контракта и начальной его цены, утверждение проекта контракта, конкурсной документации, определение условий торгов, осуществляются заказчиком или уполномоченным органом, а подписание государственного или муниципального контракта - исключительно заказчиком.
В отличие от норм предыдущего законодательства и существующей международной практики государственных закупок, Законом № 94-ФЗ установлен ряд способов размещения заказа, причем открытый конкурс не указан как наиболее предпочтительный.
Выбор способа размещения заказа в каждом конкретном случае осуществляется в зависимости от суммы предельного размера контракта, от условий, указанных в соответствующих статьях Закона (табл. 1.1).
Таблица 1.1. Способы размещения заказа и определяющие их факторы (в соответствии с Законом № 94-ФЗ)
Таким образом, проведение конкурса на размещение заказа имеет достаточно широкий спектр применения. Однако в соответствии с изменениями Закона № 94-ФЗ (ч. 4.1 ст. 10) размещение заказа на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов должно осуществляться с 1 января 2008 г. путем проведения аукциона. Размещение заказа на выполнение строительно-монтажных и ремонтных работ для особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, за исключением федеральных автомобильных дорог общего пользования, может осуществляться путем проведения конкурса или аукциона.
В связи с этим необходимо более подробно рассмотреть процедуру проведения аукциона, отразить особенности данного метода размещения заказа применительно к строительно-монтажным и ремонтным работам. Тем не менее возможность применения конкурсных процедур в строительстве сохраняется, поэтому целесообразно рассмотреть и процедуру проведения конкурса в соответствии с Законом № 94-ФЗ, выявить основные изменения по сравнению с действовавшим ранее Законом № 97-ФЗ и обозначить преимущества и недостатки нового законодательства.
В соответствии с Федеральным законом от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" правила проведения торгов вводятся не только для государственных заказчиков, но и для частных компаний. Точнее, негосударственный заказчик вправе выбрать любого поставщика, но в случае объявления торгов он обязуется проводить их соответствующим действующему законодательству образом. Необходимо объявить состав конкурсной комиссии, обнародовать критерии, по которым будут подводиться итоги, и соблюсти иные формальности.
Основными отличиями процедуры проведения конкурса в соответствии с Законом № 94-ФЗ являются унификация и законодательное закрепление методических и методологических положений, касающихся разработки конкурсной документации, функциональных обязанностей и полномочий конкурсной комиссии, оценки заявок и выбора победителя.
Процедура проведения открытого конкурса представлена в табл. 1.2.
Таблица 1.2. Процедура проведения открытого конкурса на поставку товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд (в соответствии с Законом № 94-ФЗ)
|
Этап конкурсной процедуры |
Срок проведения |
Органы государственного заказчика, осуществляющие проведение конкурса |
Необходимая документация |
|
|||
|
Решение о проведении открытого конкурса |
Государственный заказчик, уполномоченный орган |
|
|||||
|
Разработка извещения о проведении конкурса и конкурсной документации, определение состава конкурсной комиссии |
Государственный заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация |
Приказ о проведении конкурса и создании конкурсной комиссии |
|
||||
|
Размещение информации о проведении конкурса и конкурсной документации |
Не менее 30 дней до дня вскрытия конвертов с заявками |
Государственный заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация |
Извещение О проведении конкурса (в соответствии с требованиями ч. 4 ст. 21) и конкурсной документации (ст. 22) в официальном печатном издании и на официальном сайте |
||||
|
Предоставление конкурсной документации и разъяснения |
Не менее 5 дней до окончания подачи заявок |
Государственный заказчик, уполномоченный орган |
В письменном и (или) электронном виде |
||||
|
Окончание приема заявок |
Государственный заказчик, уполномоченный орган |
Запись в журнале регистрации, подтверждение получения, расписка |
|||||
|
Вскрытие конвертов с заявками и открытие доступа к электронным формам |
1 день |
Конкурсная комиссия |
Информация на сайте, протокол вскрытия, аудиозапись вскрытия |
||||
|
Рассмотрение заявок |
20 дней |
Конкурсная комиссия |
Информация на сайте, протокол рассмотрения |
||||
|
Оценка заявок, определение победителя |
20 дней |
Конкурсная комиссия |
Протокол оценки и сопоставления |
||||
|
Опубликование протокола |
5 дней после подписания протокола оценки (1 день) |
Государственный заказчик, уполномоченный орган, специализированная организация |
Публикация протокола в официальном издании (на сайте) |
||||
|
Передача победителю проекта контракта |
3 дня после подписания протокола оценки |
Государственный заказчик, уполномоченный орган |
Проект контракта |
|
|||
|
Заключение государственного контракта |
10 дней после размещения протокола оценки |
Государственный заказчик |
Контракт |
|
|||
Итак, исходя из процедуры проведения конкурса можно выделить следующие основные отличительные моменты нового порядка размещения государственных и муниципальных заказов.
1. Заказчик обязан создать конкурсную комиссию и определить порядок ее работы до опубликования извещения о проведении конкурса.
2. Предусматривается использование сети Интернет для обеспечения процедуры проведения конкурса на всех ее этапах. Закон позволяет использовать все преимущества электронных процедур в сфере государственных закупок. Однако данная инновация характеризуется рядом проблем и недоработок в законе, что может привести к возникновению сложностей в практическом использовании электронных процедур. Основным преимуществом использования электронной системы закупок для поставщика является возможность опубликовать на официальном сайте конкурсную документацию, а также возможность получать разъяснения по возникающим в ходе подготовки конкурсного предложения вопросам. Следующим шагом в области применения электронных процедур могла бы стать возможность подписаться на официальном сайте на получение новостей о ходе конкурсных процедур. Одним из недостатков законодательства в сфере применения электронных процедур при государственных закупках является неоправданно обширная трехуровневая иерархия официальных сайтов, создающая неудобства поставщикам при проведении мониторинга информации о госзакупках и увеличивающая расходы муниципальных властей на размещение заказов. Кроме того, создание сайтов-монополистов может негативно сказаться на уровне предоставляемых ими услуг, качестве оборудования и программного обеспечения.
3. Закон предусматривает следующий перечень показателей, обязательных к включению в ОГЛАВЛЕНИЕ извещения о проведении конкурса, а именно:
1) форма торгов;
2) полные сведения о заказчике, уполномоченном органе, специализированной организации;
3) источник финансирования заказа;
4) предмет государственного или муниципального контракта и его краткие характеристики;
5) условия и сроки (периоды) поставок и оплаты товара, выполнения работ, оказания услуг;
6) начальная (максимальная) цена контракта (лота);
7) информация о конкурсной документации и процедуре подачи заявок;
8) критерии оценки заявок на участие в конкурсе;
9) сведения о процедуре вскрытия заявок;
10) сведения об обеспечении заявки на участие в конкурсе и исполнения государственного или муниципального контракта.
Такой полный объем информации об объекте и условиях проведения конкурса позволит поставщику адекватно оценить преимущества и недостатки, а также целесообразность участия в конкурсе. Кроме того, в извещении в обязательном порядке указывается начальная (максимальная) цена контракта, т. е. лимит бюджетного финансирования объекта конкурса. Однако для наиболее точной оценки начальной цены контракта требуется наличие методик ее определения для каждого объекта конкурса. Таких методик у большинства заказчиков нет либо они не имеют официального статуса. Следовательно, повышается риск искажения реальной стоимости предмета контракта при определении начальной цены.
ОГЛАВЛЕНИЕ конкурсной документации также регламентируется. Основные требования к составу и порядку разработки конкурсной документации определены Законом № 94-ФЗ, однако планируется разработка и утверждение типовой конкурсной документации, в том числе на выполнение работ для государственных и муниципальных нужд.
Конкурсная документация должна содержать:
- требования к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг;
- требования к их безопасности;
- требования к функциональным характеристикам товара;
- требования к результатам работ;
- иные показатели для определения соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика.
В отличие от ранее действовавшего законодательства в Законе № 94-ФЗ отсутствуют указания о включении материалов, подтверждающих квалификацию поставщика, о праве на частичную поставку и дополнительные поставки в случаях необходимости, о праве заказчика на отклонение всех заявок. Законом не предусмотрена возможность исправления опечаток в заявках. Наличие указанных недоработок может привести к ошибкам в выборе победителя конкурса и ненадлежащему исполнению условий государственного контракта. Ликвидировать ошибки Закона или снизить вероятность негативных последствий возможно путем исправления недоработок в процессе создания типовой конкурсной документации.
Одни из основных изменений в процедуре проведения конкурса - сокращение срока подачи заявок и продление времени окончания приема заявок до момента вскрытия оферт. Это позволит участникам конкурса вносить изменения в заявку или отзывать ее без потери обеспечения заявки, а также способствует сохранению конфиденциальности содержания заявок. Однако процедуры предоставления права изменять и отзывать заявки участникам конкурса недостаточно четко регламентированы Законом, что может привести к попыткам мошенничества.
В соответствии с новым законодательством при вскрытии конвертов с заявками одновременно открывается доступ к электронным заявкам на официальном сайте, что способствует увеличению прозрачности и объективности конкурсных процедур. Конкурсная комиссия наделена правом требовать от участников конкурса разъяснений положений представленной заявки, что создает возможность предотвращения мошенничества со стороны поставщиков. Обязательным является вскрытие и возвращение претенденту опоздавших заявок. Однако возврат такой заявки будет произведен только через 25 дней, т.е. позже всех остальных.