Практики институционализации публичного пространства

Обосновав основные категории публичности, выявив процесс становления понимания феномена как научного предмета, обозначив формы его проявления, перейдем к описанию механизма реализации отношений публичности в практике управления современными государствами. Институционализация требований публичности осуществляется по четырем направлениям. Прежде всего, происходит постоянное совершенствование законодательства, закрепляющего право граждан на критику ("свобода печати и собраний"). Второе направление — создание институтов и развитие практик воздействия на контроль за соблюдением законов, третье — ужесточение социального контроля за правительством (руководителями органов власти и управления), а четвертое — постоянный мониторинг социально-экономических процессов в стране.

Роль публичности как маркера демократизма национальных государств обосновал еще Ю. Хабермас. Он доказал естественное право человека па публичность, т.е. право на собрания, которое закреплено в законах практически всех стран: с 1832 г. оно закреплено в Великобритании, с 1902 г. — во Франции. К началу XXI в. все страны имели базовые законы, регламентирующие принципы распространения информации (например, Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 "О средствах массовой информации"), основанные на положениях Конвенции о защите прав человека и его основных свобод от 4 ноября 1950 г. и Декларации принципов "Построение информационного общества" от 12 декабря 2003 г.

При этом в большинстве стран действуют законы, ограничивающие доступ к сайтам для отдельных групп населения (детей) и видов информации (например, сведения, являющиеся государственной тайной, или сведения о некоторых лекарствах и т.д.). Так, в России действует Федеральный закон от 29.12.2010 № 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", который вносит ограничения в работу интернет-сети, защищая детей от вредной информации, а также фиксирует право потребовать от провайдера убрать противоправную информацию. Еще более жестко действует закон Китайской Народной Республики, известный как "Золотой щит", или "Великий китайский файрвол — Great Firewall of China". Он принят в 2003 г. и допускает фильтрацию международных сетевых каналов. Регулирование Интернета зафиксировано и в законах США^[1].

В целом правовое регулирование сети "Интернет" считается находящимся на этапе своего становления. Пока оно не защищает нрава личности на частную жизнь и репутацию. Оно не отражает требований национальной безопасности и государственной тайны. Пока не найдены способы решения конфликтов между сетями разных стран, отсутствует система наказания виновных в правонарушениях. Законы стран не до конца кодифицированы, т.е. не составляют единой системы, удобной для пользования.

Основой контроля за информационными потоками в сети "Интернет" являются соответствующие государственные службы. В нашей стране это Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Аналогичные структуры есть в правительствах практически всех стран мира. Так, в США этим занимается Национальный фонд науки. Его деятельность заключается в составлении реестра основных операторов сети, выдаче им и (или) лишении их лицензий, а также контроле за их работой.

Наряду с государственными службами контроль осуществляют общественные и международные организации. Первой специализированной организацией, созданной еще инженерами-разработчиками Интернета, был Совет по управлению конфигурацией (1979), контролирующий выдачу доменных адресов и другие технические вопросы. Сеть общественных национальных организаций в 1994 г. была объединена в Консорциум всемирной паутины (World Wide Web Consortium), включающий 350 организаций. Его цель — разработка и внедрение стандартов. Национальные организации осуществляют либо общий надзор, либо по направлениям. Например, Internet Watch Foundation (Великобритания) распространяет информацию о насилии в семье, способствуя тем самым привлечению внимания к теме. В нашей стране действуют "Лига безопасного интернета" и РАЭК (Российская ассоциация электронных коммуникаций). Некоторые религиозные организации пытаются отслеживать нравственность в сети.

Особую роль при оценке качества публичности в деятельности правительства (органов власти и управления) играют законы и организации, регулирующие эту сторону их деятельности. Так, в нашей стране действует Федеральный закон от 09.02.2009 М° 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". Он в соответствии с международными нормами закрепляет право граждан на информацию о деятельности своего правительства, вменив государственным учреждениям в обязанность иметь свой сайт и предоставлять информацию о себе, включая прямые запросы населения.

В различных странах механизмы реализации публичности несколько различаются, но основными технологиями являются:

— кодификация законов и внутриправительственных актов;

— публикация механизма обновления норм и кодов;

— обязательная публикация кодов и норм;

— регистры административного обслуживания;

— контроль понятности изложения;

— наличие руководства по доступности изложения.

Динамика их внедрения в практику стран ОЭСР приведена в табл. 13.1.

Таблица 13.1. Практики обеспечения доступности правительственных документов (число стран, использующих данные нормы, из 34 входящих в ОЭСР)

Возникли новые формы публичности, такие как электронные носители (заменители) СМИ или электронные форматы печатной и визуальной информации (электронные газеты, журналы). Они нуждаются в изучении, выявлении форм воплощения, оценивании широты их диапазона и потенциала социального воздействия.

Подход к публичным пространствам как к атрибуту демократии предполагает их замеры, т.е. оценивание объема, степени активности участия в них населения, выявление и оценку обоснованности действующих ограничений. Так, с целью мониторинга ситуации на местах (но странам) ОЭСР проводит опрос экспертов, позволяющий реально оценить перечисленные характеристики. По данному вопросу называются лидеры: Канада, США, Корея, Финляндия, Чехия, Швейцария, Австралия, Турция, Польша, Дания, Германия, — внедрившие все названные технологии. Хуже всего с их внедрением обстоят дела в Люксембурге и Нидерландах (по мнению экспертов).

Важным полем проявления публичности является внедрение таких новых технологий, как общественные слушания и OPB. Общественные слушания предполагают открытое и регламентированное по процедуре привлечение граждан (в том числе экспертов и лиц, пользующихся особым авторитетом) к обсуждению важных вопросов общественной жизни или законов. Оценка регулирующего воздействия — организованное выявление законов (документов) или их отдельных положений, вызывающих нарекание (протест) жителей и бизнес-сообщества. Эти две технологии применяются практически повсеместно, включая Россию.

Для оценки уровня публичности используются следующие параметры: регламентация сроков публичного обсуждения, возможность отслеживания этапов принятия законов и актов, наличие органов, ответственных за публичность. Так, по данным за 2008 г. в 6 странах ОЭСР срок обсуждения проектов законов составляет 7 недель, в 8 (9) странах — 3—6 недель, в 5 странах — 1—2 недели, в 11 (12) — законодательно сроки не регулируются^[2]. При этом почти в 20 странах ОЭСР население информируется о разработке новых документов за полгода до принятия. Так, в Австралии ежегодно каждый департамент обязан публиковать список готовящихся документов. В Дании в октябре должны быть опубликованы тексты проектов законов, которые будут приняты в следующем году. В Корее Ministry of Legislation (специальный комитет) публикует в Интернете планы всех министерств. В Исландии издается справочник, описывающий процедуру и регламент действий министерств при разработке и принятии законов.

Важным проявлением публичности является качество самого обсуждения, что предполагает как публикацию текстов документов в СМИ (Интернете), так и наличие обратной связи между участниками слушаний и организацией, их проводившей. Так, в 7 странах ОЭСР разработан мониторинг хода слушаний, в котором отражается число внешних участников, фиксируется их реакция (предложения), ответ, ими полученный со стороны авторов проекта, наличие комментариев экспертов.

Для организации контроля за качеством публичности во всех странах имеются специальные органы (правительственные организации). Так, в Польше это Chancellery of Public Ministry (Канцелярия министра открытого правительства). В Великобритании при Департаменте бизнеса, инноваций и умений создан комитет, обеспечивающий регулирующие функции (Better Regulated Executive in the Department of Business, Innovation and Skills). При этом при каждом департаменте есть работник, ответственный за привлечение экспертов и уровень публичности. В Венгрии создан специальный отдел (департамент) при Конституционном суде, в Канаде — Секретариат при Казначействе, в США — Отдел по делам информации и регулированию (Office of Information and Regulatory Affairs).

Обязательным проявлением публичности является доступ к результатам экспертиз, составленных специалистами или заинтересованными лицами. Ими могут быть предприниматели, некоммерческие организации, авторитетные ученые и специалисты. Формами реализации публичности являются: консультации с заинтересованными сторонами (их обязательно применяли 17/27 стран соответственно в 2005 и 2008 г.), организованные обсуждения в Интернете (18/27), публичные обсуждения (17/22), экспертизы (advisory group) (27/27), обсуждение в специально созданной сети экспертов (21/23). Выбор форм зависит как от специфики обсуждаемого документа, так и от традиций страны. Существует и шестая форма — межправительственные обсуждения (консультирование, экспертиза) (external scruting). Результаты экспертиз собираются специальными службами (Council) в Бельгии, Греции, Италии, Франции, Люксембурге.

Важным элементом прозрачности (публичности) является открытость лиц, персонально ответственных за документ или правительственное решение. Этот аспект является обязательной частью разработанного административного регламента (Administrative Procédure Acts), который есть во всех странах ОЕСР. Эти документы в США разрабатываются с 1946 г. В Канаде с 1971 г. действует Stutoiy Instruments Acts (Свод действующих нормативных актов). Несколько отличная практика применяется в Турции, где законом регламентируются обязанности публичности для работников кабинета и премьер-министра.

Наличие разнообразного по способам существования и массовости использования публичного пространства создает реальную возможность участия жителей в управлении страной, а точнее их участия в принятии управленческих решений. Вытеснение методов вертикального управления горизонтальными является сложившейся мировой практикой. Оно стало возможным из-за возросшего уровня образования населения, повышения его ответственности за судьбу страны, а также возникновения технических возможностей создания открытого информационного пространства в СМИ и Интернете.