Практика нормативного регулирования служебного поведения государственных и муниципальных служащих

Этические принципы, существуя в форме общественного сознания, дают общие ориентиры, направление, обеспечивая целостность и жизнеспособность государственной службы как системы и выражая ее высшие ценности.

Реализацию этих принципов обеспечивают этические нормы, которые выступают, с одной стороны, в форме морального сознания — общественного или индивидуального, в котором конкретизируются этические принципы или формулируется повеление самому себе, исходя из собственных представлений о добре и зле, долге, совести, справедливости; с другой — как элемент моральных отношений, обычай, постоянно воспроизводимый силой массовой привычки, примера и поддерживаемый общественным мнением. Таким образом, этическая норма может быть представлена в виде должного — того, к чему должен быть побуждаем или стремиться человек, и сущего, той повседневной практики, в которой реализуется его поведение. Степень сближения или расхождения должного и сущего в реальной жизни и поступках людей является показателем состояния нравственного здоровья отдельной личности, социальной группы, общества и человечества в целом.

Анализ практики нормативного регулирования служебного поведения государственных и муниципальных служащих на основе сопоставления и сравнения должной и сущей профессиональной морали позволяет диагностировать состояние нравственности кадрового корпуса государственной и муниципальной службы, выявить причины деформации ее ценностей и определить факторы, способы, методы и технологии преодоления "нравственного дефицита" в сфере государственного и муниципального управления.

Служебное поведение государственного и муниципального служащего сложно детерминировано. С одной стороны, он обязан согласовывать свои поступки с выработанными на протяжении человеческой истории общечеловеческими ценностями в виде всеобщих моральных норм. С другой — его социальное поведение как члена общества регулируется общественными нормами, вырабатываемыми в нравственном сознании этого общества. Наконец, его служебное поведение определяется нормами профессиональной этики, а также групповыми нормами в рамках тех служебных, неслужебных и внеслужебных ролей, которые приходится ему выполнять в процессе своей деятельности.

Человек приходит на службу сформированной в процессе социализации личностью со своим нравственным багажом, его сознание и поведение отражают и воспроизводят особенности моральных устоев общества и социальных групп, в которых проходило его духовное развитие, формирование установок и убеждений, определяющих его поведение и обусловливающих ОГЛАВЛЕНИЕ его личностных норм.

Орган, в который он приходит, представляет собой не монолитное образование, а сложную систему формальных и неформальных групп, отличающихся друг от друга не только механизмами формирования и функционирования, но и степенью и характером регламентации поведения каждого их члена. Если служебное поведение работника в рамках "предписанной", формальной группы достаточно строго регламентировано Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", то в рамках "самовозникающих" групп (а служащий одновременно может быть членом пяти-шести неформальных групп, образующихся в недрах формальной организации на основе общности предшествующего опыта, близости устоявшейся системы взглядов, дружеских или иных межличностных связей, совпадения или сближения интересов, взглядов, характеров и др.) действуют неформальные правила поведения, диктуемые коллективным интересом и потребностью самосохранения этих групп.

Совершая тот или иной поступок, осуществляя действие или принимая управленческое решение, чиновник, выходя за пределы правового поля, каждый раз оказывается в ситуации морального выбора между должным и сущим — тем, что предписывает закон, этический кодекс и собственная совесть, и тем, чего требует от него внешняя среда, которая может быть представлена организацией, в которой он выполняет определенные функции, неформальными группами, членом которых он является, и той профессиональной средой, в которой осуществляется его служебная деятельность. И хотя на результат этого выбора влияют многие факторы объективного характера, в конечном счете он обусловлен личной позицией государственного и муниципального служащего, уровнем его духовной и нравственной зрелости. Неслучайно около половины (45%) опрошенных государственных служащих по всем группам должностей отмечают зависимость нарушения норм профессиональной этики от личностных качеств служащих^[1].

Полифоничность этических требований, предъявляемых к служебному поведению государственного служащего, находит отражение в ролевой структуре его личности^[2].

Рис. 4.1. Ролевая структура личности гражданского служащего

Хотя совмещение ролей индивидом в рамках трудовой деятельности не является исключительной особенностью государственного служащего, но именно в этой сфере деятельности, как, пожалуй, нигде больше, человеку приходится выполнять одновременно несколько ролей, различающихся не только в содержательном плане, но и по своим психологическим характеристикам (руководитель, подчиненный, эксперт часто сосуществуют в одном лице, хотя соответствуют разным социально-психологическим типам личности: лидера, ведомого, независимого аналитика).

Социальная роль личности представляет собой модель поведения, объективно заданную ее социальной позицией в системе общественных или межличностных отношений и соответствующую принятым социальным нормам и ожиданиям окружающих. Вместе с тем характер исполнения роли зависит от индивидуально-личностных особенностей индивида и от того, насколько глубоко воспринимается им данная роль.

Хотя основная служебная (институциональная) роль государственного (муниципального) служащего как исполнителя закрепленных в служебном контракте обязанностей достаточно четко отражена в его должностном регламенте, множество исполняемых им ролей (неслужебных, индивидуальных) регламентируется правилами, определяющими его ролевое поведение.

Ролевое поведение — один из видов поведения человека, специфика которого состоит в том, что оно связано со статусом функционально, на него влияют социальная иерархия, система распределения ролей и статусов, социальные отношения, виды, типы и формы власти, специфика лидерства, интерпретация престижа, служебной карьеры, вознаграждения, санкции, нормы и правила поведения и т.д.

Структура ролевого поведения представляет собой реакцию на внешние и внутренние стимулы, состоящие преимущественно из внешне проявляемых действий. Внешними стимулами ролевого поведения являются статусные ценности и нормы, санкции, внутренними — статусные потребности.

Выделяют несколько уровней ролевого поведения:

— субъективная реакция, которая отражает внутренне интериоризованное статусное отношение человека к другим людям, их поведению;

— действие, поступок (социально значимая единица повеления), которые позволяют установить соответствии между социальной ситуацией, социально-статусной потребностью субъекта и соотносятся с действиями других людей;

— целенаправленная последовательность поступков (социальных действий) статусного субъекта в профессиональной сфере, позволяющих реализовать более отдаленные, существенные (стратегические) цели.

Поведенческий аспект статусно-ролевой деятельности наиболее полно изучен в рамках концепции бихевиоризма и интеракционизма (Дж. Мид, Р. Линтон, Г. Блумер, И. Гофман и др.). Ролевая теория относится к числу наиболее влиятельных в социальной психологии и социологии благодаря разработке концепции анализа социальных пружин морального развития личности и реального поведения человека.

Согласно ролевой теории с каждым статусом связывается специфическая система статусных норм и ожиданий. Эти нормы определяют поведение человека, обладающего данным статусом, по отношению к другим лицам. Наряду с представляемой ролью (социальными ожиданиями окружающих индивидов и определенных групп от поведения человека — носителя данного статуса) и субъективной ролью (субъективными представлениями, экспектациями человека о своем поведении в качестве носителя данного статуса) играемая роль является составной частью ролевой структуры и предполагает наблюдаемое, или явное, поведение личности с данным статусом по отношению к другим лицам (поведенческая реализация предписываемой роли).

При достаточной интегрированность ролей ролевое поведение личности максимально соответствует социальным ожиданиям и субъективным представлениям личности, обеспечивая ее бесконфликтное взаимодействие с окружающими участниками социального процесса. Однако между поведенческим и другими блоками роли возможны расхождения, которые порождают внешние и внутренние ролевые конфликты.

Различия между ролевым поведением и входящими в структуру роли ожиданиями и нормами увеличиваются тогда, когда эти последние нечетко определены, оставляя исполнителям возможность различных интерпретаций и простор для проявления гибкости и свободы выбора. Именно такая ситуация возникла сегодня в гражданской службе. Конституция РФ, Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" в соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы РФ четко и определенно ориентируют гражданских служащих на служение обществу, государству, соблюдение законности, гуманизма, ответственности, беспристрастности и независимости, честное и добросовестное исполнение гражданского и служебного долга, что в полной мере отражает социальные ожидания населения и должно быть столь же четко и лаконично закреплено в специальном нормативном документе — кодексе этики государственных и муниципальных служащих. Но поскольку такой документ до сих пор не принят, сохраняется возможность произвольного толкования предъявляемых государственным и муниципальным служащим этических требований, когда свобода выбора линии поведения оборачивается вседозволенностью, поощряемой безнаказанностью за пренебрежение к требованиям профессиональной этики.

Достаточно широкая возможность выбора того или иного варианта действия сохраняется и в пределах одной роли, определяя внутриролевую автономность личности. Широта этой автономности зависит от многих факторов. Чем сложнее ролевая партитура и неопределеннее поставленные задачи, тем шире оказывается выбор решения, действия или поступка и тем больше создается возможностей для проявления инициативы, твердости в отстаивании своих нравственных позиций или, наоборот, ухода от выполнения требований, особенно если они выражены в неявной форме.

Рамки внутриролевой автономности личности зависят также и от степени жесткости организационной структуры, в которой осуществляется деятельность гражданского служащего, и от наличия в ролях выбора модуса поведения, который определяется факторами внеролевого порядка.

Совмещение одним человеком нескольких ролей обусловливает возможность межролевого выбора, результатом которого может быть межролевой конфликт или эффект суммирования ролей. Особенностью конфликта между служебными и неслужебными ролями является возникновение разрыва между формальным и неформальным статусом гражданского служащего. Межролевой конфликт — одно из наиболее распространенных явлений административной реальности^[3]. Хотя формальный статус государственного (муниципального) служащего образует совокупность служебных ролей, но у каждого из них существует также набор неслужебных и внеслужебных ролей, которые порой тесно переплетаются, образуя единую ткань ролевого поведения.

В ситуации межролевого конфликта личность может идентифицировать себя (конформизм), приспособиться к требованиям (мимикрия), занять индифферентную позицию или отвергнуть их.

Уровень конформности зависит от личностных свойств индивида — степени внушаемости и тревожности, устойчивости самооценок, уровня интеллекта и самоуважения, потребности в одобрении. Немаловажное значение имеют особенности — положение в группе, ее значимость, степень сплоченности и ценностно-ориентационного единства, а также общекультурные условия, определяющие ценность независимости суждений, преобладание коллективистских или индивидуалистических ценностей.

Деятельность государственного служащего оценивается положительно, если его роли совпадают или не противоречат друг другу, общепринятые и групповые нормы интериоризуются им и выполняются без внешнего и внутреннего принуждения, а человек идентифицирует себя с группой.

Следствием несовпадения ролей становятся мимикрия, приводящая к деформации ценностей профессиональной этики, индифферентность или протест.