Порядок работы и принятия решений
В силу специфики своего состава и характера деятельности Совет – институт, работающий на непостоянной основе. Министры как члены Совета приезжают на его заседания в Брюссель или Люксембург, а затем возвращаются в свои страны к своему основному месту работы.
Таким образом, форма работы Совета – сессионная. Совет созывает на сессии Председатель, как правило, по собственной инициативе. Он обязан сделать это также по требованию Европейской комиссии или любого члена Совета (ст. 234 ДФЕС).
Фиксированная периодичность для проведения сессий Совета не установлена. Председатель заранее (не позднее семи месяцев до начала соответствующего полугодия) должен в предварительном порядке наметить "дни, в которые он планирует провести сессии Совета с целью выполнения законодательной работы Совета или принятия оперативных решений" (ст. 1 ВР). В среднем в течение года проходит примерно 100 сессий Совета, причем разные его формации могут заседать в одно и то же время.
Сессия Совета включает одно или несколько заседаний и завершается, как правило, в течение 1–2 дней. Учитывая, что большинство проектов, вносимых в повестку дня Совета, предварительно согласуются на уровне его вспомогательных органов, этот срок вполне достаточен. В заседаниях от каждого правительства участвует национальная делегация в составе компетентного министра (член Совета) и сопровождающих его лиц.
С правом совещательного голоса в заседаниях Совета, как правило, принимают участие также представители Европейской комиссии, а в некоторых случаях и Европейского центрального банка.
Кворум, т.е. минимальное количество присутствующих, при котором могут приниматься решения, составляет большинство членов Совета, в настоящее время – 14 из 27 (ст. 11 ВР). На практике с кворумом в Совете проблем не возникает, однако на случай отсутствия кого-либо из членов предусмотрена возможность делегирования права голоса другому члену Совета (ст. 239 ДФЕС). При этом одному члену Совета не могут быть делегированы голоса двух и более других министров (т.е. можно голосовать за себя и за одного из других членов Совета, но не больше).
Если вопрос носит неотложный характер, требует максимально быстрого принятия решения, то Совет вправе издавать необходимые акты без созыва на заседания (ст. 12 ВР). В подобных обстоятельствах используется письменная процедура и ее специфическая разновидность – "процедура молчаливого одобрения" (франц. procedure de silence). В рамках последней акт считается принятым, если по истечении срока, установленного Председателем, не поступило возражений ни от одного из членов Совета.
Повестку дня в предварительном порядке формирует Председатель и вносит ее на утверждение Совета в начале каждой сессии. Как и при созыве Совета на сессию, Председатель должен включить в повестку дня вопросы, на обсуждении которых настаивает Комиссия или любой из членов Совета. В основу для формирования повестки дня всех формаций Совета кладется программа работы Совета, утверждаемая государствами-предсе- дателями сроком на 18 месяцев (см. выше).
Исходя из характера полномочий Совета, его повестка дня подразделяется на две части – "Обсуждение законодательных актов" и "Незаконодательная деятельность" (ст. 3 ВР).
Долгое время Совет ЕС являлся закрытым для общественности институтом. На его заседания не допускались представители средств массовой информации, а ход дебатов и результаты голосования не разглашались. В настоящее время режим секретности в Совете отменен, но не в полной мере.
Согласно ст. 15 ДЕС, закрепляющей принцип гласности в праве ЕС (см. 2.4), Совет "заседает публично, когда он проводит обсуждение и голосование по проектам законодательных актов". Гласность работы Совета обеспечивается путем трансляции его заседаний, которая проводится в специальный зал в помещении Совета и воспроизводится в течение минимум одного месяца на его интернет-сайте. Результаты голосования по проектам законодательных актов ЕС в обязательном порядке публикуются (ст. 7 ВР).
При решении Советом иных вопросов (в том числе при принятии незаконодательных актов) публичным является только "первое обсуждение Советом новых важных предложений". Совет также проводит публичные дебаты по 18-месячной программе его Председателя и на основании специального решения может проводить публичные дебаты по другим "важным вопросам, касающимся интересов Европейского Союза и его граждан" (ст. 8 ВР).
Результаты голосований по незаконодательным актам также, по общему правилу, публикуются. Однако это правило нс распространяется на акты в области ОВПБ, результаты голосования по которым публикуются только на основе единогласного решения Совета или Coreper (ст. 9 ВР).
Принцип гласности с вышеуказанными ограничениями распространяется исключительно на работу Совета в основном составе (на уровне министров). Деятельность вспомогательных органов Совета, в рамках которых проводится основная работа по согласованию вносимых в Совет проектов, является полностью закрытой для общественности.
Доступ в залы заседаний Совета разрешается уполномоченным должностным лицам государств-членов и Союза но предъявлении пропуска, выдаваемого Генеральным секретариатом (ст. 5 ВР).
В соответствии с внутренним регламентом Совета любому физическому и юридическому лицу (в том числе гражданам и юридическим лицам России) гарантируется доступ к документации этого института (приложение II к ВР "Специальные положения о доступе общественности к документам Совета"), Право на доступ к документам сопровождается некоторыми ограничениями объективного характера (например, для документов, содержащих конфиденциальные сведения личного характера или относящихся к военной тайне).
С целью определить правовой режим документов, нуждающихся в специальных мерах защиты от доступа посторонних лиц, Совет в дополнение внутреннего регламента издал в 2001 г. специальное решение, замененное в 2011 г. новым актом – Решением 2011/292/ЕС от 31 марта 2011 г. о правилах безопасности в целях защиты информации для служебного пользования ЕС[1].
Сведения и материалы, относящиеся к "информации для служебного пользования" (франц. information classifiees), подразделяются в Решении 2011/292/ЕС на четыре группы в зависимости от степени их секретности:
1) сверхсекретные (TRES SECRET UE/EU TOP SECRET) – сведения и материалы, несанкционированное разглашение которых способно нанести "исключительно серьезный ущерб существенным интересам" ЕС в целом или любого из его государств-членов;
2) секретные (SECRET UE/EU SECRET) – сведения и материалы, несанкционированное разглашение которых может "нанести серьезный ущерб существенным интересам" ЕС и государств-членов;
3) конфиденциальные (CONFIDENTIEL UE/EU CONFIDENTIAL) – сведения и материалы, несанкционированное разглашение которых способно "нанести ущерб" тем же интересам;
4) сведения и материалы ограниченного доступа (RESTREINT UE/EU RESTRICTED) – сведения и материалы, несанкционированное разглашение которых может "неблагоприятно сказаться па интересах" ЕС или государств-членов.
Для контроля за соблюдением правил использования закрытой информации при Совете учрежден специальный комитет – Комитет по безопасности. В него входят представители государств-членов, Европейской комиссии и Европейской службы внешнеполитической деятельности. Комитет возглавляет Генеральный секретарь Совета (ст. 16 Решения 2011/292/ЕС).
В связи с тем, что Совет состоит из представителей правительств государств-членов на министерском уровне, ключевым вопросом в порядке работы данного института, имеющим принципиальное значение для функционирования ЕС в целом, является вопрос о способах принятия решений, а именно, о том, сколько национальных министров должны поддержать проект законодательного или иного акта ЕС, чтобы он считался принятым. В частности, могут ли отдельные государства-члены через своих министров воспрепятствовать принятию таких актов, наложить вето?
До середины 1980-х гг. все существенные акты Совет должен был принимать на основе единогласия. Такой порядок либо прямо предусматривался в учредительных документах, либо действовал в силу обычая (в соответствии с "Люксембургским компромиссом" 1966 г., выработанным по инициативе Франции). Однако в условиях, когда в ЕС входят уже не 6, а почти 30 (27 в 2011 г.) государств-членов, необходимость находить между ними согласие по всем вопросам способна парализовать законодательную и иную деятельность ЕС.
В связи с этим в 1986 г. (в соответствии с поправками Единого европейского акта) количество вопросов, по которым Совет должен постановлять единогласно, начало постепенно сокращаться. В настоящее время, после реформы Лиссабонского договора, Совет на основе единогласия принимает акты только по наиболее чувствительным для государств-членов вопросам в случаях, прямо предусмотренным учредительными документами. Это, например, акты по вопросам ОВПБ, налоговое законодательство ЕС, законодательство о порядке осуществления права граждан Союза избирать и быть избранными за пределами родного государства- члена.
Единогласие, как способ принятия решений, не означает, что проект должен получить голоса "за" всех 27 его членов. На практике голосование не проводится, а документ считается одобренным, если о своих возражениях прямо не заявил ни один из присутствующих министров (при наличии кворума в 14 министров, который, как отмечалось, в Совете всегда имеется). Основой для такой практики служит положение § 4 ст. 238 ДФЕС, согласно которому: "Наличие воздержавшихся среди членов, присутствующих лично или действующих через представителя, не является препятствием для принятия актов Совета, которые требуют единогласия".
Особый порядок действует при принятии на основе единогласия решений по вопросам ОВПБ. В этой сфере внешней компетенции ЕС член Совета, который воздерживается от голосования, но не выступает против принятия решения, может представить "формальную декларацию". В таком случае "он не обязан применять решение, но признает, что данное решение имеет обязательную силу для Союза" (§ 1 ст. 31 ДЕС).
Другим способом принятия решений в Совете является простое большинство, т.е. абсолютное большинство от его состава (14 из 27 министров). В соответствии со ст. 240–242 ДФЕС простым большинством Совет постановляет только по вопросам своей внутренней процедуры (например, решение объявить перерыв) и по некоторым другим вопросам организационного характера, например, при принятии своего внутреннего регламента, решения об организации своего Генерального секретариата, при направлении запросов Европейской комиссии и определении статуса некоторых консультативных комитетов.
Важнейшим способом принятия решений в Совете, который применяется в настоящее время при утверждении наибольшей части законодательных и незаконодательных актов ЕС, выступает квалифицированное большинство. В соответствии с учредительными документами ЕС в редакции Лиссабонского договора использование квалифицированного большинства в Совете признано общим правилом, а других указанных выше способов – исключением: "Совет постановляет квалифицированным большинством, если иное не предусмотрено Договорами" (§ 3 ст. 16 ДЕС).
Использование квалифицированного большинства означает подлинное ограничение суверенных прав государств-членов. Ни одно из государств-членов не может воспрепятствовать принятию Советом акта квалифицированным большинством (не имеет права вето). Принятый акт, напротив, действует, как правило, на всей территории ЕС, в том числе и в государствах-членах, представители которых возражали против его принятия, но оказались в меньшинстве.
Исключения из этого правила допускаются лишь для отдельных вопросов:
– по вопросам ОВПБ, когда Совету разрешается принимать решения квалифицированным большинством (решения Совета, принимаемые во исполнение стратегических решений Европейского совета или по запросу Европейского совета; решения, направленные на претворение в жизнь ранее принятых решений самого Совета; решения о назначении специального представителя ЕС), любой член Совета может заявить о том, "что в силу жизненно важных соображений национальной политики, которые будут им изложены", он выступает против принятия документа. Если подобный член Совета настаивает на своей позиции, то вопрос переносится на утверждение Европейского совета путем единогласия, т.е. с одобрения высших руководителей государств-членов (§ 2 ст. 31 ДЕС);
– сходное исключение предусмотрено при утверждении Советом законодательных актов по некоторым вопросам внутренней компетенции ЕС, в частности, по вопросам социального обеспечения работников-мигрантов, по вопросам уголовного и уголовнопроцессуального права. В этом случае член Совета также может потребовать передачи соответствующего законопроекта в Европейский совет для одобрения консенсусом (см. 4.3).
В остальных случаях члены Совета, остающиеся в меньшинстве, не могут воспрепятствовать принятию акта, набравшего квалифицированное большинство голосов членов этого института. Им предоставляется только право потребовать повторного обсуждения и голосования. Повторное обсуждение и голосование проводится в случае, если члены Совета, голосовавшие "против", в совокупности располагают количеством голосов, близким к "блокирующему меньшинству" (т.е. к меньшинству, достаточному для отклонения проекта)[2].
Квалифицированное большинство в Совете ЕС определяется по особой формуле, которая имеет сложный характер и не вполне соответствует традиционному пониманию данного термина (2/3, 3/4 голосов и т.д.). Эта формула исходит из того, что ЕС состоит из государств с разной численностью населения. Как следствие, представители разных государств-членов в Совете должны располагать неодинаковым количеством голосов (например, немецкий министр представляет свыше 80 млн человек, а мальтийский – менее 500 тыс.).
С этой целью в учредительных документах ЕС, начиная с 1950-х гг., для представителей разных государств-членов установлены разные квоты при голосовании квалифицированным большинством. Голосование посредством таких квот называется "взвешенным голосованием" (т.е. голоса "взвешиваются" в зависимости от численности населения).
Действующие в настоящее время квоты государств-членов при взвешенном голосовании были согласованы при подписании Ниццкого договора 2001 г. и являются следующими:
|
Государства-члены[3] |
Количество голосов |
|
Германия |
29 |
|
Франция |
29 |
|
Великобритания |
29 |
|
Италия |
29 |
|
Испания |
27 |
|
Польша |
27 |
|
Румыния |
14 |
|
Нидерланды |
13 |
|
Греция |
12 |
|
Португалия |
12 |
|
Бельгия |
12 |
|
Чехия |
12 |
|
Венгрия |
12 |
|
Швеция |
10 |
|
Австрия |
10 |
|
Болгария |
10 |
|
Дания |
7 |
|
Словакия |
7 |
|
Финляндия |
7 |
|
Ирландия |
7 |
|
Литва |
7 |
|
Латвия |
4 |
|
Словения |
4 |
|
Эстония |
4 |
|
Кипр |
4 |
|
Люксембург |
4 |
|
Мальта |
3 |
|
Итого: |
345 |
Квалифицированное большинство в целом определяется на основе двух условий, которые должны быть выполнены одновременно (невыполнение одного из условий равносильно отклонению акта):
1) "за" – свыше половины членов Совета (14 из 27), т.е. абсолютное большинство представляемых ими правительств государств-членов (если Совет постановляет не по предложению Комиссии, то количество проголосовавших "за" министров должно составлять 2/3, т.е. 18 из 27);
2) "за" должны проголосовать члены Совета, которые располагают в совокупности 255 из 355 взвешенных голосов, т.е. примерно 73%.
Как следует из приведенной таблицы, использование взвешенного голосования приводит к некоторой "уравниловке", поскольку государства-члены с разной численностью населения располагают одинаковым или близким количеством голосов. Например, по 29 голосов предоставлено четырем государствам- членам, в которых проживало в 2010 г. около 82 млн (Германия), около 64 млн (Франция), примерно 62 млн (Великобритания) и 60 млн (Италия). Количество голосов у немецкого министра лишь на два больше, чем у польского министра, представляющего более чем в два раза меньше граждан (примерно 38 млн в 2010 г.), и т.д.
Взвешенное голосование, таким образом, не вполне адекватно (пропорционально) отражает соотношение численности населения государств-членов. В связи с этим Ниццкий договор ввел третье, факультативное условие для квалифицированного большинства: любой член Совет (очевидно тот, который оказался в меньшинстве) вправе потребовать проверки того, что принятый акт одобрен представителями государств-членов, где проживает не менее 62% всего населения Союза (численность населения ЕС определяется по данным Евростата – статистического ведомства Европейской комиссии, и включается в специальное приложение к внутреннему регламенту Совета, пересматриваемое в конце каждого года). Если указанное условие не выполняется, то акт считается не принятым Советом.
Для того чтобы квалифицированное большинство как основной способ принятия решений в Совете пропорционально представляло соотношение численности населения разных государств- членов, проект Конституции ЕС (Договор, устанавливающий Конституцию для Европы, 2004 г.) и заменивший его Лиссабонский договор 2007 г. ввели новое определение квалифицированного большинства, предусматривающее отказ от фиксированных квот государств-членов при взвешенном голосовании.
По настоянию Полыни, которая сегодня располагает завышенными квотами, переход к новому определению произошел не в день вступления в силу Лиссабонского договора (1 декабря 2009 г.), а отложен на пять лет.
В соответствии со ст. 3 Протокола о переходных положениях, приложенного к учредительным документам ЕС Лиссабонским договором, новое определение квалифицированного большинства вступает в силу 1 ноября 2014 г. При этом вплоть до 31 декабря 2017 г. включительно любой член Совета вправе потребовать, чтобы при принятии акта квалифицированным большинством последнее определялось по старой формуле (как указано выше). С 1 ноября 2017 г. такая возможность исчезнет, и квалифицированное большинство будет определяться исключительно по новой формуле.
Что же представляет собой новое определение квалифицированного большинства в Совете? В § 4 ст. 16 ДЕС оно сформулировано следующим образом: "С 1 ноября 2014 г. квалифицированное большинство определяется как не менее 55% членов Совета, включая как минимум пятнадцать из них, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза. Блокирующее меньшинство должно включать, как минимум, четырех членов Совета; в противном случае квалифицированное большинство считается достигнутым".
Таким образом, в рамках новых правил квалифицированное большинство в Совете определяется по двум альтернативным вариантам, любой из которых приводит к одобрению документа:
1) либо "за" проголосовало 15 из 27 членов Совета (в настоящее время это составляет 55% от его состава), которые представляют государства-члены, где проживает 65% всего населения ЕС (как и ранее, будет определяться по данным Евростата, корректируемым исходя из демографических изменений);
2) либо "за" проголосовали 24 из 27 членов Совета (т.е. не набирается блокирующее меньшинство в четыре члена). В рамках этого варианта акт может быть принят, даже если "против" выступили представители трех крупнейших по численности населения государств-членов (в настоящее время это Германия, Франция, Великобритания, в которых к началу 2011 г. проживало примерно 40% населения ЕС).
Приведенные условия являются элементами обычного определения квалифицированного большинства с 1 ноября 2014 г. Наряду с ними предусматривается усложненное квалифицированное большинство, называемое иногда (неофициально) "суперквалифицированным". Формула усложненного квалифицированного большинства определяется в учредительных документах следующим образом: "не менее 72% членов Совета, представляющих государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения Союза" (§ 2 ст. 238 ДФЕС).
Как видим, эта формула аналогична формуле обычного квалифицированного большинства по первому варианту (альтернативных вариантов нет) – с той разницей, что "за" должны проголосовать не 55%, а 72% национальных министров. В соответствии с § 2 ст. 238 ДФЕС Совет будет принимать решения усложненным квалифицированным большинством лишь в тех случаях, когда он "не постановляет по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности" (в подавляющем большинстве случаев Совет постановляет но предложению указанных субъектов, т.е. должна использоваться обычная формула). Усложненная формула также будет использоваться в Европейском совете, когда последний принимает свои решения этим способом, например, при назначении Европейской комиссии (см. 4.3).
Особенностью принятия решений в Совете ЕС (а равно в Европейском совете) является и то, что заседающие в нем представители отдельных государств-членов способны лишаться права голоса по некоторым вопросам. Такая ситуация может иметь место, например, в случае наложения на государство-член санкций в виде приостановления отдельных прав, связанных с членством в ЕС (в случае серьезного и устойчивого нарушения ценностей ЕС). Представитель заинтересованного государства-члена не голосует и в момент принятия Советом соответствующего решения о наложении санкций.
Более распространенными на практике являются случаи, когда Совет ЕС принимает акты, распространяющие действие не на все государства-члены, например, правовые акты по вопросам денежной политики ЕС (действуют только в пределах зоны евро, т.е. 17 из 27 государств-членов в 2011 г.), по вопросам общей визовой политики (действуют только в пределах Шенгенского пространства, т.е. 22 из 27 государств-членов в 2011 г.). То же самое относится к изданию актов в рамках продвинутого сотрудничества, учреждаемого между отдельными государствами-членами, количество которых должно составлять не менее девяти (см. 3.6).
Во всех подобных случаях в голосовании участвуют только члены Совета, представляющие государства-члены, где будет действовать соответствующий правовой акт (участвующие государства-члены). Соответственно, единогласие определяется как единогласие представителей только участвующих государств- членов. Так же определяется и квалифицированное большинство, в отношении которого § 3 ст. 238 ДФЕС предусматривает:
"а) Квалифицированное большинство определяется как не менее 55% членов Совета, представляющих участвующие государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения этих государств.
Блокирующее меньшинство должно, по крайней мере, включать минимальное число членов Совета, представляющих свыше 35% населения участвующих государств-членов, плюс один член; в противном случае квалифицированное большинство считается достигнутым.
b) В отступление от пункта “а”, когда Совет не постановляет по предложению Комиссии или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, квалифицированное большинство определяется как не менее 72% членов Совета, представляющих участвующие государства-члены, в которых сосредоточено не менее 65% населения этих государств".
Аналогичные правила о лишении права голоса распространяются и на Европейский совет, который включает представителей государств-членов на уровне глав государств или правительств (см. 4.3).
Ответственность
Учредительные документы ЕС не содержат положений, прямо предусматривающих ответственность Совета ЕС. Тем не менее ответственность у Совета существует, хотя и реализуется в специфических формах.
Как и в отношении других институтов, органов, учреждений ЕС, акты Совета, порождающие юридические последствия, могут быть оспорены и отменены Судом ЕС. В данном случае можно говорить о коллегиальной юридической ответственности Совета как института ЕС. К этому следует добавить, что в Суде ЕС может обжаловаться также и бездействие Совета (см. 4.6).
В том, что касается политической ответственности, ее субъектом выступает не Совет в целом, а отдельные члены данного института, т.е. политическая ответственность носит индивидуальный характер. Национальные министры, входящие в состав Совета, несут ее перед своими правительствами и парламентами в соответствии с конституционными нормами соответствующего государства-члена. В этом отношении на членов Совета, как и Европейского совета, распространяет действие ст. 10 ДЕС, согласно которой: "Государства-члены представлены в Европейском совете своим главами государств или правительств, а в Совете – своими правительствами, которые сами являются демократически ответственными перед их национальными парламентами либо перед их гражданами".