Понятие и виды особо охраняемых природных территорий

Первые сведения о создании заповедных территорий в России относятся к периоду XIV-XV вв. Тогда на определенных участках вводились полный или частичный запреты на охоту, лов рыбы, рубку лесов, посещаемость посторонними лицами определенных территорий. Охрана таких территорий осуществлялась на основании царских указов (Указ Петра I по охране "корабельных рощ", Указ Екатерины II по охране заказных рощ). Способствовала их охране и деятельность монастырей, объявлявших заповедными отдельные участки леса с их животным миром (заповедный лес Троице-Сергиевской лавры, остров Валаам и другие).

В настоящий момент правовой основой организации, охраны и использования ООПТ являются следующие нормативные акты:

– часть 1 ст. 72 Конституции, относящая особо охраняемые природные территории к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ;

– законы об охране окружающей среды, об особо охраняемых природных территориях, о природных лечебных ресурсах, об охране озера Байкал и иные федеральные нормативные правовые акты;

– законы и акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

Например, в республиках Дагестан, Башкортостан, Алтайском крае, Волгоградской, Нижегородской, Вологодской областях и многих других субъектах РФ приняты отдельные законы "Об особо охраняемых природных территориях", закрепляющие свою региональную специфику создания и наименования ООПТ регионального и местного значения. В ряде субъектов РФ базовые законы об ООПТ дополнены законами об отдельных категориях ООПТ. Так, законы о лечебно-оздоровительных местностях и курортах приняты в Волгоградской, Омской, Тамбовской, Тверской областях, Краснодарском крае, Кабардино-Балкарской Республике; о природных заказниках – в Ивановской области; о природных парках – в Московской области и т.д. Значительное количество региональных законов о лечебно-оздоровительных местностях и курортах объясняется наличием аналогичного федерального закона, отдельные положения которого субъекты РФ попытались конкретизировать;

– акты органов местного самоуправления, направленные на создание особо охраняемых природных территорий местного значения в порядке, установленном законом субъекта РФ. Создание таких территорий является правом, а не обязанностью муниципальных органов власти.

Особо охраняемая природная территория – это участок земли или водного пространства, который имеет особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, который изъят решением органов государственной власти или местного самоуправления полностью или частично из хозяйственного использования, и имеет режим особой охраны.

Для защиты большинства категорий ООПТ (государственных природных заповедников, национальных парков, курортов и т.д.) от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках суши и водного пространства могут быть созданы охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. Вокруг других категорий охранные зоны не создаются (например, вокруг государственных природных заказников).

Экологическое законодательство формулирует ряд признаков природных объектов и комплексов, позволяющих установить в отношении них режим особой охраны. Как следует из п. 1 ст. 58 Закона об охране окружающей среды, указанные природные объекты должны иметь особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение.

Представляется, что природоохранное значение имеют природные объекты и комплексы, включающие в себя особо ценные природные ландшафты, места произрастания отдельных видов деревьев или объектов растительного мира, обитания редких и исчезающих видов животных, нуждающиеся в охране от хозяйственной деятельности человека водоемы, иные "островки" дикой природы, которую необходимо сохранить для будущих поколений в первозданном виде.

Рекреационное значение имеют объекты, предназначенные для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан. На землях рекреационного назначения располагаются дома отдыха, пансионаты, кемпинги, туристические базы, спортивные лагеря и т.д.

Оздоровительное значение имеют природные объекты, предназначенные для лечения и отдыха граждан (лечебно- оздоровительные местности и курорты).

Историко-культурное значение имеют объекты, попадающие под действие законодательства об историко-культурном наследии, в том числе памятники истории и культуры (включая объекты археологического наследия); достопримечательные места, в том числе места бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военные и гражданские захоронения. Природному объекту, имеющему историко-культурное значение, может быть придан статус объекта культурного наследия, с внесением его в реестр по заключению государственной историко-культурной экспертизы и установлением вокруг него охранной зоны. Законодательством предусматривается ряд мер по обеспечению сохранности объектов культурного наследия при проведении строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ вплоть до приостановления такой деятельности, приносящей им вред.

Допускается и смешанный вариант охраны природного комплекса, обладающего признаками объекта культурного наследия.

Такой вариант особой охраны, как правило, осуществляется на территории национальных и природных парков. Например, одна из функциональных зон национального парка называется зона охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения. Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану в установленном порядке, передаются в пользование национальным паркам, но только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры.

Научное и эстетическое значение имеют практически любые, как вышеназванные, так и иные разновидности природных объектов. При этом сколько-нибудь объективных критериев эстетической ценности природного объекта действующее законодательство не устанавливает.

В отличие от Закона об охране окружающей природной среды 1991 г., Закон об охране окружающей среды не содержит исчерпывающего перечня категорий ООПТ. Более того, п. 2 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях подчеркивает, что Правительство РФ, соответствующие органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории ООПТ (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).

Так, постановлением Правительства РФ от 26.12.2001 № 900 "Об особо охраняемых геологических объектах, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение" установлено, что геологические объекты, имеющие указанное значение, могут быть отнесены (признаны) к особо охраняемым геологическим объектам в порядке и на условиях, которые установлены Законом об особо охраняемых природных территориях.

Свой вклад в расширение перечня категорий ООПТ внесли и федеральные законы.

Например, Законом об охране озера Байкал определена новая категория ООПТ со своим эколого-правовым режимом – Байкальская природная территория. Под таковой понимается территория, в состав которой входят озеро Байкал, водоохранная зона, прилегающая к озеру Байкал, его водосборная площадь в пределах территории РФ, особо охраняемые природные территории, прилегающие к озеру Байкал, а также прилегающая к озеру Байкал территория шириной до 200 км на запад и северо-запад от него.

Федеральным законом от 07.05.2001 № 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" установлено, что территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ – ООПТ, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Статьями 48–49 Закона о рыболовстве предусмотрены рыбоохранные зоны и рыбохозяйственные заповедные зоны. Они образуются для водных объектов рыбохозяйственного значения или их участков, имеющих важное значение для сохранения водных биоресурсов ценных видов. Этот перечень можно продолжить

Существует несколько классификаций ООПТ.

Во-первых, но признаку зановедности различают три вида правового режима ООПТ:

– абсолютное заповедование: данный режим присущ природным заповедникам и памятникам природы; он исключает хозяйственную деятельность на данной территории, вмешательство человека допускается только в исключительных случаях – для научных исследований, проведения санитарных рубок деревьев, борьбы с пожарами, уничтожения хищников и т.д.;

– относительное заповедование: характеризуется сочетанием абсолютного запрета и ограниченной хозяйственной деятельности по эксплуатации природных ресурсов; этому признаку соответствует организация государственных природных заказников;

– смешанный режим: означает сочетание заповедных зон с зонами, используемыми для отдыха и туризма; характерен для национальных и природных парков^[1].

По критерию организационной структуры выделяют:

– ООПТ, управление и охрану которых обеспечивают одноименные природоохранные учреждения (некоммерческие юридические лица); ими являются государственные природные заповедники, национальные и природные парки, дендрологические парки и ботанические сады;

– ООПТ, для управления которыми юридические лица не создаются; к их числу относятся памятники природы, государственные природные заказники, лечебно-оздоровительные местности и курорты.

По критерию собственности на землю и другие природные ресурсы выделяют ООПТ федерального, регионального и местного значения.

Так, территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к ООПТ федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены либо к ООПТ федерального, либо к ООПТ регионального значения. Природные парки являются ООПТ субъектов РФ. Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут объявляться ООПТ как федерального и регионального, так и местного значения.

В соответствии с п. 7 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях ООПТ федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. ООПТ местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Создание, изменение правового статуса либо ликвидация ООПТ осуществляются решением соответствующих органов государственной власти РФ или субъекта РФ, либо органа местного самоуправления на основании обосновывающих материалов, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы. Такой вывод следует из ст. 11,12 Закона об экологической экспертизе, согласно которым объектами экологической экспертизы являются материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание им правового статуса ООПТ федерального или регионального значения.

В ст. 3 Закона об особо охраняемых природных территориях выделяются три формы управления ООПТ.

Государственное управление в области организации и функционирования ООПТ федерального значения осуществляются Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Государственное управление и государственный надзор в области организации и функционирования ООПТ регионального значения осуществляются органами государственной власти субъектов РФ. Управление в области организации и функционирования ООПТ местного значения осуществляются органами местного самоуправления.

В п. 5 ст. 95 ЗК указывается, что, в целях создания новых и расширения существующих ООПТ, органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями ООПТ, с последующим их изъятием, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности. В целях экономии бюджетных средств выкупа земельного участка обычно не производится, но права собственников земельных участков все равно ограничиваются.

Однако создание по такому принципу ООПТ наводит на три соображения.

Во-первых, гражданин – собственник земельного участка в составе категории ООПТ (например, заповедника или национального парка) по сути, является собственником земельного участка из состава категории земель особо охраняемых природных территорий, и именно такую запись ему должны внести в правоустанавливающий документ в соответствии с п. 2 ст. 95 ЗК. В то же время п. 6 ст. 2 Закона об особо охраняемых природных территориях определяет, что ООПТ могут быть федерального, регионального и местного значения.

Во-вторых, по общему правилу пользователь или владелец земельного участка вправе его приватизировать на основании и в порядке, указанном в ст. 20–21 ЗК.

Пункт 5 ст. 58 Закон об охране окружающей среды устанавливает ограничение конституционного права каждого иметь земельный участок на праве собственности, что является вполне правомерным. Это следует из ч. 3 ст. 55 Конституции, согласно которой "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". В данном случае права граждан на приватизацию земельного участка ограничиваются в интересах прав и законных интересов других лиц, а именно – права на благоприятную окружающую среду.

В-третьих, согласно ч. 4 ст. 9 ГрК и ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", не допускается принятие органами государственной власти и местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Следовательно, если соответствующие органы публичной власти ввели в действие документы территориального планирования, то и осуществить указанные выше процедуры (например, изъятие земельных участков для публичных нужд в целях создания в будущем ООПТ) они не смогут.

В соответствии с п. 4 ст. 58 Закона об охране окружающей среды изъятие земель природно-заповедного фонда запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Представляется, что прекращение существования ООПТ (с последующим изъятием земель) теоретически может произойти в двух случаях.

Во-первых, при полной деградации (уничтожении) природных объектов в составе ООПТ, которые в связи с этим теряют свою ценность и уникальность и не подлежат восстановлению. В такой ситуации при наличии соответствующего заключения государственной экологической экспертизы земельный участок природно-заповедного фонда может быть решением органа государственной власти переведен в другую категорию земель земельного фонда РФ (например, категорию земель запаса).

Во-вторых, в случае изъятия земельного участка (природного комплекса) для выполнения международных обязательств РФ. Такой вывод следует из ч. 4 ст. 15 Конституции, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Однако оба эти случая пока не получили практического применения.

Для оценки состояния природно-заповедного фонда ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий, который содержит сведения об их статусе, географическом положении, границах, режиме, природо- пользователях, эколого-просветительской, научной, культурной и иной ценности. Большинство ООПТ находится в ведении Минприроды России (например, все 35 национальных парков и 95 (из 100) государственных природных заповедников), четыре заповедника функционируют в системе Российской академии паук, один заповедник – в системе Министерства образования и науки РФ.

Отечественная система заповедников и национальных парков имеет международное признание. 27 российских заповедников и три национальных парка имеют международный статус биосферных резерватов ЮНЕСКО, девять заповедников и пять национальных парков находятся под юрисдикцией международной Конвенции о сохранении всемирного культурного и природного наследия, 12 заповедников и один национальный парк – под юрисдикцией международной Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц (Рамсарской конвенции), четыре заповедника (Окский, Тебердинский, Центрально-Черноземный и Костомукшский) имеют дипломы Совета Европы, три заповедника (Костомукшский, Даурский, Ханкайский) входят в состав международных трансграничных особо охраняемых природных территорий.