Лекция 1. Понятие и сущность государственной службы

Социальные отношения по сравнению С отношениями в живой и неживой природе значительно сложнее познаются, социальные закономерности и законы формулируются весьма субъективистским образом, еще тяжелее они используются человеком, так как подобные математике или физике законы и формулы здесь более подвержены субъективной оценке и трактовке. Институт государственной службы в Российской Федерации проходит период становления, поскольку в Советском Союзе он существовал в урезанном виде. Господствовавшая тогда теория коммунистического строительства предполагала по мере перехода к коммунизму отмену или сущностное изменение всех институтов государства, сокращение их проявлений, передачу их функций общественной самодеятельности и самоуправлению. Эти обстоятельства требуют ради понимания сущности государственной службы провести экскурс в историю возникновения института государственной службы, где нам необходимо найти закономерности и на их основе в дальнейшем проверять соответствие им действующего законодательства о государственной службе в Российской Федерации.

Уяснение истории происхождения и развития государственной службы должно дать нам сознательное представление о причинах, характеристиках, об основных закономерностях возникновения, о действии и тенденциях будущего развития института, регулирование которого столь важно для функционирования всего организма государственно организованного народа.

Происхождение и историческое место государственной службы

Концепция марксизма-ленинизма о происхождении и сущности государства и права, никем пока не оспоренная, неразрывно связывает создание профессионального государственного аппарата управления с появлением государственной формы организации общества, т.е. возникновение государственной службы по происхождению объединено с формированием государства, она является неразрывно с ним связанным внешним проявлением наличия самого государства. Есть государство — есть и государственная служба, есть государственная служба — есть и государство. Соответственно, нет государственной службы — нет и государства.

Основываясь на научных исследованиях и достижениях ученых, занимавшихся вопросом происхождения государства, общих принципов управления и организации общества, в первую очередь на работах Л. Моргана, Ф. Энгельса, М. О. Косвена о первобытном обществе, можно предложить следующую картину происхождения государства и государственной службы (рис. 1).

Общая закономерность прогресса человечества — повышение производительности труда на базе специализации производителей прибавочного продукта. Это базис, производительные силы.

А в области надстройки, производственных отношений, происходит смена форм организации народа — от стада через семью, род к другим, более сложным и прогрессивным формам человеческого взаимодействия, высшим достижением в ряду которых является государство.

На стадии дикости и стада человек занимался собирательством природного продукта: плодов, рыбы, животных. Их обработка не имела промышленного значения. Выделение пасту

Рис. 1. Стадии прогресса человеческого общества

шеских племен из остальной массы человеческого стада было первым крупным общественным разделением труда. Оно обеспечило человеку надежность продовольственного обеспечения жизни. Земледелие обусловило переход к оседлой жизни. "Из первого крупного общественного разделения труда возникло и первое крупное разделение общества на два класса — господ и рабов, эксплуататоров и эксплуатируемых". Второе крупное мировое разделение труда произошло, когда ремесло отделилось от земледелия, появилась промышленность. Третье крупное мировое разделение труда связано с той ступенью общественного развития, на которой разделение труда, вытекающий из него обмен между отдельными лицами и объединяющее оба эти процесса товарное производство достигают полного расцвета и производят переворот во всей организации прежнего общества. При последовательном переходе от дикости основными формами организации человеческого общества для осуществления совместного труда являлись семья, род, фратрия, племя, народность. У римского народа — род, курия, племя. Цивилизацию Ф. Энгельс определяет как общество товарного производства. Надстройкой над таким базисом является государство.

Государство — это экономическая и политическая организация населения, в нем проживающего. Специалисты государственного управления — государственные служащие — появляются на стадии цивилизации. Государственная служба возникла вместе с появлением государства, как внешнее проявление государственной формы организации общественной жизни.

Государство характеризуется следующими признаками: а) население делится не по кровнородственным связям, как на стадии дикости, а по территории. Отсюда современная проблема административно-территориального деления единого государства; б) возникает публичная власть. Публичную власть нужно связывать с появлением государственных служащих; в) для содержания этой публичной власти необходимы взносы граждан — налоги; г) формой выражения государственной власти является право и суд, государство обладает монополией на издание законов и судопроизводство; д) правом применения силы к народу для принудительного исполнения законов государство обладает также монопольно. Все эти функции государства реализуются посредством деятельности государственных служащих, специалистов управления. Обладая публичной властью и правом взыскания налогов, чиновники, дети общества, приобретают невиданную силу над обществом.

Несостоятельность концепции, будто государство может быть вне общества или над ним, в то время как государство — это просто форма организации этого общества, хорошо выражена В. А. Тумановым, который писал: "Государство не может волюнтаристски делать с правом все, что пожелает. Диалектика соотношения государства и права обусловлена тем, что они равно определяются экономическим строем общества. Государство не может создать иное право, чем то, которое обусловлено этим строем; оно не может вложить в него иные принципы, чем те, которые обусловлены характером производственных отношений". Впрочем, законы могут содержать противоречащие объективным закономерностям положения, и тогда возникают коллизии в общественной жизни, разрешение которых вызывает волнения и революции. Это полностью относится и к положению государственной службы в данном государстве.

Вопрос о том, являются ли государственные служащие "средним классом" и социальным классом вообще, требует изучения специалистами в области социологии и политологии.

В самом общем смысле можно утверждать, что происхождение государственной службы, а также ее характеристики связаны с экономической необходимостью централизованного регулирования в первую очередь производственных отношений при разделении труда на определенной ступени развития производительных сил, обусловлены этой необходимостью и отражают ее.

Изучение исторического пути и закономерностей развития государственной службы приводит к выводу, что без правильной организации управленческого аппарата современное государство или общество существовать не могут. Представления о неестественности государства или о противостоянии аппарата и государства ошибочны, ибо организованное общество не может существовать вне государственных форм на современном этапе развития производственных отношений. Остается неоспоримой идея Ф. Энгельса о том, что государство никоим образом не представляет собой силы, извне навязанной обществу, оно есть продукт общества на известной ступени его развития. Государственные служащие своей деятельностью выражают и осуществляют функции государства.

Из заключения, что государство и его аппарат суть явления экономические (т.е. их наличие и существование вызваны экономическими потребностями в наличии разумной координирующей силы в социально-экономическом развитии, основанном на разделении труда), следует, что государство не может произвольно снять с себя ответственность за любые события, происходящие в стране, уйти из экономики, ликвидировать административно-бюрократическую систему. Провозглашенного коммунистами отмирания государства не происходит, и попытки заменить использовавшееся при социализме понятие "отмирание государства" на "самоуправление" во всех его видах ненаучны.

Конституция РФ (п. "т" ст. 71) закрепила норму только о федеральной государственной службе. Иной государственной службы в положениях Конституции РФ не предусмотрено. Основываясь на этом правовом факте, В. Г. Вишняков настаивает, что в соответствии с Конституцией РФ независимо от системы федеральных и региональных органов государственной власти, распределения между ними полномочий, структурных и иных особенностей в субъектах РФ на всей территории страны должна действовать единая государственная служба. Без этого, по его мнению, "конституционные положения о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ); что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ); что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию и другие конституционные принципы, не могут быть реализованы".

Что касается бюрократизма, то вряд ли это явление стоит трактовать как проявление бездушия и нерациональности. Следование бумажкам, писаным правилам выгодно именно гражданам, это, скорее всего, их главный способ защиты от самоуправства чиновников. А со стороны государства бюрократизм — это способ не только организовать деятельность государственного аппарата, но и реально его контролировать, возможность определить меру труда и его качество улиц с трудно сопоставимыми материальными критериями продукта и производительности их труда.

В заключение необходимо отметить, что правовое регулирование государственной службы в силу места самого государственного аппарата в развитии человечества относится к области административного права, властных правоотношений. Договорные формы правоотношений в этой области иногда появляются в связи с особенностями того или иного исторического периода развития государства, но они не могут привнести признаки трудового или гражданско-правового договора в область государственной службы. Властные отношения государственной службы не являются договорными по своей сути. Власть всегда монопольна. Согласие управляемых ей не обязательно.