Полномочия субъектов РФ и муниципальных образований

К полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в пределах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или органов местного самоуправления.

К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся изъятие в соответствии с законодательством земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства РФ правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений и иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Судебной практикой признается неопределенность и размытость, неограниченность экологических, земельных полномочий органов местного самоуправления. С учетом конкретно действующей нормы ст. 3 Конституции об осуществлении власти народом через органы государственной власти и органы местного самоуправления можно констатировать тенденцию развития гражданского общества и волю законодателя на расширение полномочий органов местного самоуправления как органов публичной власти, наиболее приближенных к населению.

Классификация органов земельного управления

Управлением использования и охраны земель (земельным управлением) – основой жизни и деятельности народов – призваны заниматься все органы, предприятия, учреждения и организации.

Вторую профессионально ориентированную группу составляют специально уполномоченные государственные органы в области охраны и использования земель на уровне РФ и ее субъектов, муниципальных образований – земельное управление является их основной или одной из основных функций. Эти органы специализируются на реализации указанных функций, созданы специально для их осуществления.

В третью группу входят органы, на которые возложены отдельные задачи управления охраной и использованием земель и окружающей среды; эти задачи не являются для них главными, но отделены от других задач и обусловливают формирование данной группы органов. Их состав ввиду необходимости решения земельных проблем и обострения проблем экологических постоянно пополняется (например, к ней может быть причислена Федеральная таможенная служба, обеспечивающая разрешительный порядок перемещения через границу ядохимикатов, дефолиантов, различных экологически опасных товаров, животных и растений, находящихся под угрозой исчезновения).

Минэкономразвития России занимается проведением единой государственной политики в области земельных отношений, разграничения государственной собственности, в том числе на землю, на собственность Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, осуществляет правовое регулирование по вопросам управления, распоряжения и приватизации федерального имущества, территориального зонирования и земельных отношений, рынка земли. Более общими, но имеющими отношение к охране и использованию земель функциями служат возложенные на указанное министерство анализ и прогнозирование социально-экономического развития, мониторинг социально-экономических процессов в России, формирование единого экономического пространства.

Органы земельного управления могут быть также разделены на государственные, муниципальные и общественные органы управления – законодательную, исполнительную и судебную власть; органы управления, сформированные по административно-территориальному, бассейновому, иному природоресурсному либо природоохранному принципу.

Укреплению государственности и федерализма способствует разграничение земельных полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, которое осуществляется на основании Конституции, ЗК, Закона об охране окружающей среды, других федеральных законов, договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в области использования и охраны земель.

Многие десятилетия XX в. органы землеустройства и земельного кадастра входили в состав Минсельхоза России, поскольку земля рассматривалась прежде всего как средство производства в сельском хозяйстве. В 1990-х гг. функции управления использованием и охраной земель возлагались на органы земельной реформы, кадастра, землеустройства.

В ведении Росземкадастра ранее находились землеустройство, оценка, мониторинг и охрана земель, государственный земельный кадастр и государственный учет расположенных на земельных участках объектов недвижимости. В результате преобразований и в соответствии с Указом Президента РФ от 25.12.2008 № 1847 "О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии" Росреестр стал основным специализированным органом земельного управления, с передачей функций принятия нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности министерствам России. Эта Служба:

– создает и ведет государственный кадастр объектов недвижимости на базе государственного кадастра недвижимости, государственного земельного кадастра, государственного градостроительного кадастра и системы технического учета зданий и сооружений;

– организует проведение государственной кадастровой оценки земель и оценки иных объектов недвижимости, утверждение их результатов; обеспечивает землеустроительное обеспечение на землях федеральной собственности, государственный мониторинг земель и проведение экспертизы землеустроительной документации;

– предоставляет сведения, содержащиеся в государственном кадастре объектов недвижимости, и сведения о налогооблагаемой базе при исчислении земельного налога и налогов на имущество; оказывает услуги в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости.

Заслуживают внимания создание и функционирование единого органа кадастра объектов недвижимости, реализация в ходе административной реформы цивилистической концепции преодоления разрыва и обеспечения единства земли и расположенных на ней зданий, строений, сооружений и иной недвижимости, прав собственности и иных вещных прав на них, что является следствием внедрения гражданско-правовых, имущественных начал в организацию охраны и использования земель.

Ответственные специализированные функции земельного, экологического управления возложены на Минприроды России, координирующее и контролирующее находящиеся в его ведении Росприроднадзор и федеральные агентства водных ресурсов, по недропользованию.

Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Другим специализированным природоресурсным и природоохранным органом был Минсельхоз России, который является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель.

Задачи экологического, земельного управления являются основными для таких специализированных органов, как Ростехнадзор (находящийся в ведении Правительства РФ), Росприроднадзор, Росводресурсы, Роснедра, находящихся в ведении Минприроды России (их функции, проецируемые на большинство институтов земельного права, заслуживают более детального рассмотрения).

Росгидромет проводит мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды (атмосферы, поверхностных вод, морской среды, почв, околоземного космического пространства, радиационной обстановки), фоновый мониторинг, государственный мониторинг континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ, оценку и прогноз изменений климата, агроклиматических и поверхностных водных ресурсов РФ.

Росприроднадзор осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: осуществляет контроль и надзор в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания; в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов); государственный земельный контроль в пределах своих полномочий; за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Недропользование тесно связано с землепользованием: в соответствии со ст. 88 ЗК организациям горнодобывающей и нефтегазовой промышленности земельные участки для разработки полезных ископаемых предоставляются после оформления горного отвода и утверждения проекта рекультивации, восстановления ранее отработанных земель. Земли промышленности и иного специального назначения составляют отдельную категорию земель, рассматриваемую далее.

Отдельную категорию земель составляют земли водного фонда, занятые водными объектами, водоохранными зонами, полосами отвода и зонами водоохраны водозаборов, гидротехническими сооружениями и иными водохозяйственными сооружениями и объектами, поэтому часть земельных полномочий входит в функции Росводресурсов.

Отдельную категорию земель составляют земли лесного фонда, образующие единую совокупность с лесом, животным миром и иными компонентами окружающей среды. Согласно Положению о Федеральном агентстве лесного хозяйства, утв. постановлением Правительства РФ от 23.09.2010 № 736, Рослесхоз является федеральным органом исполнительной власти, также осуществляющим функции земельного управления.