Полномочия в сфере образования
Конституция РФ, признавая право каждого на образование, гарантирует общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также предусматривает право каждого на конкурсной основе бесплатно получить высшее образование в государственном или муниципальном образовательном учреждении и на предприятии (ч. 1–3 ст. 43). Как это следует из Постановления Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. № 5-П, приведенные конституционные положения предполагают в том числе, что государство и муниципальные образования – исходя из конституционного требования общедоступности образования независимо от места жительства – обязаны сохранять в достаточном количестве имеющиеся образовательные учреждения и при необходимости расширять их сеть. При этом участие муниципальных образований в решении этих задач должно обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства.
В соответствии с приведенными конституционными положениями Федеральный закон № 131-ФЗ относит к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; организацию предоставления дополнительного образования детям (за исключением предоставления дополнительного образования детям в учреждениях регионального значения) и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории соответствующего муниципального образования, а также организацию отдыха детей в каникулярное время (п. 11 ч. 1 ст. 15, п. 13 ч. 1 ст. 16). Вместе с тем органы местного самоуправления муниципального района имеют право (в рамках решения вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципального района) на осуществление функций учредителя муниципальных образовательных организаций высшего профессионального образования, находящихся в их ведении по состоянию на 31 декабря 2008 г. (п. 7 ч. 1 ст. 15.1), а органы местного самоуправления городских округов (в рамках той же категории полномочий) вправе создавать муниципальные образовательные организации высшего профессионального образования (п. 3 ч. 1 ст. 16.1).
Отсутствие прямого указания на соответствующие полномочия у поселений, с одной стороны, учитывает их реальные финансово-экономические возможности по решению данного вопроса, с другой – в принципе не исключает их участие в обеспечении образовательных прав граждан. Это возможно как через наделение органов местного самоуправления законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями в этой сфере, так и на договорной основе с органами местного самоуправления муниципального района, которые вправе передавать органам местного самоуправления поселений часть своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с БК РФ.
К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся, таким образом:
1) организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего общего образования по основным общеобразовательным программам в муниципальных образовательных организациях, за исключением полномочий по финансовому обеспечению реализации основных общеобразовательных программ в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами;
2) организация предоставления дополнительного образования детей в муниципальных образовательных организациях (за исключением дополнительного образования детей, финансовое обеспечение которого осуществляется органами государственной власти субъекта РФ);
3) создание условий для осуществления присмотра и ухода за детьми, содержания детей в муниципальных образовательных организациях;
4) создание, реорганизация и ликвидация муниципальных образовательных организаций (за исключением создания органами местного самоуправления муниципальных районов муниципальных образовательных организаций высшего образования), осуществление функций и полномочий учредителей муниципальных образовательных организаций;
5) обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий;
6) учет детей, подлежащих обучению по образовательным программам дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, закрепление муниципальных образовательных организаций за конкретными территориями муниципального района, городского округа, с тем, чтобы обеспечивать прием в них граждан, которые проживают на этой территории.
Важной новеллой, предусмотренной вновь принятым Федеральным законом от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", стало введение абсолютно обязательного требования, согласно которому принятие решения о реорганизации или ликвидации муниципальной общеобразовательной организации, расположенной в сельском поселении, не допускается без учета мнения жителей данного сельского поселения. Установление такого специального правового регулирования определяется тем, что наличие в сельском поселении муниципальной общеобразовательной организации является одним из необходимых условий, с которым во многом связана сама возможность существования такого муниципального образования, сохранение устойчивости, целостности его социальной базы. Вместе с тем жесткость названного запрета в значительной степени нивелируется размытостью понятия "учет мнения жителей", имея в виду, что это может предполагать использование различных по степени императивности форм выявления мнения населения и не означает необходимость получения в каждом случае согласия местных жителей на проведение соответствующих организационных мероприятий. Принимая во внимание современные проблемы, связанные с обезлюживанием и стагнацией (нередко – инфраструктурной деградацией) сельских территорий, притом что уровень и качество их развития самым непосредственным образом влияют на обеспечение социокультурной идентичности многонационального народа России, сохранности его исторического и духовно-культурного наследия, продовольственной безопасности страны, зависящей от функционирования предприятий сельскохозяйственного комплекса, наконец, государственно-территориального единства и целостности, которые требуют прежде всего населенности, освоенности и взаимной связности территорий, решение всех ключевых организационных вопросов, связанных с деятельностью в сельской местности муниципальных учреждений не только образования, но и культуры, здравоохранения (если соответствующие полномочия в области охраны здоровья граждан переданы на муниципальный уровень), должно происходить на основе получения согласия местных жителей.
Важным дополнением функционала местного самоуправления в образовательной сфере стало закрепленное за органами местного самоуправления Федеральным законом от 8 ноября 2011 г. № 310-Ф3[1] в целях гарантирования территориальной доступности муниципальных образовательных учреждений полномочия по закреплению определенной территории муниципальных районов, городских округов за конкретным муниципальным образовательным учреждением с тем, чтобы обеспечивать прием в них граждан, которые проживают на этой территории.