Лекция 6. ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

– ОГЛАВЛЕНИЕ термина "полномочия прокурора";

– источники закрепления прокурорских полномочий;

– полномочия, направленные на выявление нарушений законов;

– полномочия, направленные на устранение нарушений законов;

– полномочия, направленные на предупреждение нарушений законов;

– иные, в том числе ненадзорные полномочия прокурора;

уметь

– привести классификацию полномочий прокурора;

– отличать надзорные полномочия прокурора от ненадзорных;

владеть

– понятийным аппаратом, имеющим отношение к классификации полномочий прокурора.

Понятие прокурорских полномочий и источники их правового закрепления

Термин "полномочия" имеет непосредственное отношение к деятельности властных структур любого уровня, включая органы местного самоуправления. В отдельно взятых случаях он заключается в названии конкретно взятых должностей, имеющих важное государственное значение. Например, конституционно закреплен статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. С учетом необходимости функционирования в стране институтов, ответственных за реализацию правозащитных направлений в отдельно взятых сферах, созданы должности Уполномоченного Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей. В дипломатических отношениях устоялось такое название, как "Чрезвычайный и полномочный Посол Российской Федерации".

Должностной статус отдельно взятых прокурорских работников также имеет непосредственное отношение к рассматриваемому понятию. Так, в ст. 21 Закона об ОРД закреплено, что "прокурорский надзор за исполнением настоящего Федерального закона осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и уполномоченные им прокуроры". Данная норма исключает возможность осуществления именно этой деятельности другими прокурорами, не имеющими статус уполномоченных.

Вместе с тем очевидно, что прокуроры в целом, принимая во внимание необходимость решения ими многочисленных задач, возложенных на органы прокуратуры в разных сферах функциональной деятельности, наделены большим объемом полномочий по принятию различных решений, имеющих в том числе властно-распорядительный характер, выражающийся в возможности требовать от поднадзорных органов, должностных и иных лиц совершения юридически значимых действий (воздержания от таковых). Так что же означает этот термин?

Согласно устоявшимся в науке прокурорского надзора подходам под полномочиями прокурора обычно понимают объем (совокупность) прав и обязанностей, которыми наделен прокурор для осуществления возложенных на органы прокуратуры функций. В то же время с точки зрения общеправовых подходов к рассматриваемому термину под полномочием, как правило, понимается право определенного лица совершать юридически значимые действия. Например, Д. Н. Ушаков под полномочиями понимает "права, предоставленные должностному лицу или учреждению органами власти"^[1]. Это, собственно, вытекает и из этимологии слова "полномочие", поскольку "полно мочь" больше синонимично словосочетанию "иметь право", нежели выражению "быть обязанным". И анализ действующего законодательства дает примеры для обоснования тождественности терминов "полномочия" и "права".

Наглядно это представлено в процессуальном законодательстве. Например, ст. 269 АПК начинается словами: "По результатам рассмотрения апелляционной жалобы арбитражный суд апелляционной инстанции вправе". В названиях ряда статей ГПК законодатель прямо наделил суды правами (см. например, ст. 328). Наконец, следует подчеркнуть, что в самом Законе о прокуратуре нормы, непосредственно посвященные полномочиям прокурора, начинаются словами: "прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе" (ст. 22); "при осуществлении надзора за исполнением законов прокурор вправе" (ст. 33). Правда, объективности ради, отметим, что в п. 2 ст. 33 Закона о прокуратуре закреплена норма правообязывающего характера, предписывающая прокурору (его заместителю) "немедленно освободить своим постановлением каждого содержащегося без законных оснований в учреждениях, исполняющих наказания и меры принудительного характера, либо в нарушение закона подвергнутого задержанию, предварительному заключению или помещенного в судебно-психиатрическое учреждение".

Приведенные примеры лишь подчеркивают, что к полномочиям необходимо относиться как к понятию сложному, обусловленному спецификой деятельности той или иной властной структуры, в рассматриваемом случае прокуратуры РФ. И вопрос о применении прокурором полномочий следует рассматривать с точки зрения:

• во-первых, закрепления соответствующего полномочия в законе или ином легальном источнике правового регулирования;

• во-вторых, возможности конкретного прокурора применять на практике то или иное полномочие, что предопределяется его должностной компетенцией (см. упомянутое выше понятие "уполномоченный прокурор" применительно к сфере надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности);

• в-третьих, установленных законом оснований для применения полномочия сообразно конкретно складывающейся жизненной ситуации.

Следует учитывать, что прокурор является должностным лицом, осуществляющим государственную функцию (или одновременно несколько функций), за это он получает материальное вознаграждение из средств федерального бюджета, а по существу, содержится налогоплательщиками, в силу чего он, в отличие от предпринимателя, имеющего возможность в зависимости от прогнозируемых результатов своей деятельности не совершать те или иные сделки, не вправе задаваться вопросом о применении или неприменении полномочий в случаях, требующих от него соответствующего решения. То есть прокурор как федеральный государственный служащий обязан добросовестно и беспристрастно исполнять свой служебный долг.

С учетом сказанного полномочия прокурора можно рассматривать как совокупность закрепленных в законах или иных легальных источниках правового регулирования форм волеизъявления прокурора при осуществлении им надзорной и иной деятельности.

С понятием "полномочие" тесно связан термин "правовое средство", которое наиболее часто применяется к надзорной деятельности прокурора, хотя имеет универсальный характер и распространяется на любой вид прокурорской работы, символизируя собой тезис о безусловной невозможности применения прокурором "не правовых средств", т.е. не предусмотренных нормами закона или иного легального источника правового регулирования. Ведь участвуя, например, в прокурорско-надзорных правоотношениях, являющихся разновидностью административных правоотношений, прокурор не вправе руководствоваться даже в благих целях, в том числе и при однозначно прогнозируемых позитивных результатах, известным гражданско-правовым принципом "разрешено все, что не запрещено законом". Иначе будет нарушен один из фундаментальных принципов организации и деятельности прокуратуры РФ, закрепленный в ст. 4 Закона о прокуратуре, – принцип законности, предполагающий обязанность прокурора осуществлять полномочия в строгом соответствии с действующими на территории РФ законами.

Соотношение понятий "полномочие" и "правовое средство" можно раскрыть следующим примером. Согласно п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурор (его заместитель) в случае установления факта нарушения закона "освобождает своим постановлением лиц, незаконно задержанных на основании решений несудебных органов". При этом полномочием прокурора выступает его право (а по существу, обязанность, поскольку речь идет о незаконном ограничении права гражданина на свободу) принять предусмотренные законом меры по освобождению, а реализуется это полномочие с помощью правового средства, каковым является "постановление об освобождении лица, незаконно задержанного по решению несудебного органа".

Рассмотренное правовое средство в данном случае является тождественным применяемому в науке прокурорского надзора и в практике его осуществления термину "акт прокурорского реагирования", поскольку прокурор принимает меры (реагирует), пресекая имеющееся нарушение и освобождая незаконно задержанное лицо. В то же время понятие "правовое средство" имеет более широкое значение, поскольку распространяется как на надзорную (в том числе не только в части реагирования), но и иную функциональную деятельность прокуроров.

Например, в п. 1 ст. 22 Закона о прокуратуре прокурору предоставлено право (полномочие) "вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов". При этом правовым средством реализации данного полномочия, которое не связано с реагированием, поскольку применяется для сбора доказательств в процессе проведения проверки, является "повестка о вызове в прокуратуру для дачи объяснений по поводу нарушения закона". В то же время такой ненадзорный вид прокурорской работы, как участие в правотворческой деятельности, сопряжен с правом (полномочием) прокурора "вносить в законодательные и иные органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене и о принятии законов и иных нормативных правовых актов" (ст. 9 Закона). Данное полномочие реализуется путем применения правового средства – информации прокурора, направляемой в соответствующий орган, уполномоченный принять конкретные меры.

Одной из часто встречающихся при общении с прокурорами и, к сожалению, учеными ошибок является суждение о том, что, например, в действующем арбитражном процессуальном законодательстве серьезно сокращены (урезаны) полномочия прокурора. На самом деле никто не лишал прокурора полномочий по обращению в суд с заявлениями, а также по оспариванию (обжалованию) вынесенных с нарушением норм процессуального и (или) материального права судебных решений в вышестоящих инстанциях. Речь идет о сокращении перечня оснований, предусматривающих реализацию прокурором своего полномочия по обращению в такой суд. На определенном этапе социально-экономического развития могут происходить подобные коррективы, обусловленные пересмотром роли органов прокуратуры в той или иной сфере общественных отношений. К слову, в п. 4 постановления Совета Федерации от 15.06.2012 № 160-СФ "О докладе Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению за 2011 год" Государственной Думе предложено "ускорить рассмотрение проекта Федерального закона № 290811-5 “О внесении изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации”, наделяющего прокуроров дополнительными полномочиями в арбитражном процессе". На самом деле в законопроекте речь идет о расширении перечня оснований для обращения прокурора с иском (заявлением) в арбитражный суд и вступления его в процесс по инициированному иными лицами делу, поскольку он в принципе имеет соответствующие полномочия (на обращение в суд или участие в деле), но с сокращенным перечнем оснований для их реализации.

Важным вопросом в характеристике института полномочий прокурора является определение совокупности правовых источников, легализующих его деятельность.

Согласно ч. 1 ст. 129 Конституции "полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом". Данная формулировка отнюдь не означает, что речь идет о единственном в своем роде законодательном акте, каковым по смыслу выступает Закон о прокуратуре, и поэтому вполне логична ст. 3 Закона, устанавливающая, что организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией, настоящим Законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ.

Здесь следует оговориться, что Конституция в ч. 5 ст. 129 содержит полномочия Генпрокурора РФ, наделяя его исключительным правом назначения на должности прокуроров городов, районов и приравненных к ним прокуроров. При этом нужно подчеркнуть, что речь идет об организационных полномочиях, связанных с реализацией внутренней кадровой политики, что не имеет отношения к институту полномочий функционального характера, о которых мы говорили выше.

Также важно отметить, что в упомянутой ст. 3 Закона о прокуратуре в отличие от ч. 5 ст. 129 Конституции понятие "полномочия" привязано не к прокуратуре РФ, а непосредственно к прокурорам, что является юридически правильным.

Что касается других федеральных законов, являющихся источниками правового регулирования полномочий прокуроров, то к ним относятся акты процессуального законодательства (АПК, ГПК, КоАП, УПК) и весьма многочисленная группа законодательных актов (Федеральные законы "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", "О противодействии экстремистской деятельности", "Об общественных объединениях", "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и др.), включая кодифицированные (УИК и СК). Поскольку большинству из них в последующих главах и параграфах настоящего учебника будет уделено более подробное внимание, в рассматриваемом контексте ограничимся лишь их упоминанием.

Называемый в ст. 3 Закона о прокуратуре такой источник прокурорских полномочий, как международный договор РФ, хотя и не охватывается ч. 1 ст. 129 Конституции, однако обусловлен конституционными положениями, поскольку согласно ч. 4 ст. 15 Конституции международные договоры РФ наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью отечественной правовой системы. Более того, при конкуренции норм федеральных законов и международных договоров приоритет остается за последними. В связи с этим представляет интерес вопрос о том, а являются ли в настоящее время международные договоры РФ источниками, закрепляющими прокурорские полномочия. Для точного понимания термина "международный договор" обратимся к Федеральному закону от 15.07.1995 № 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации", ст. 2 которого под международным договором РФ понимает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией или иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования. Согласно ст. 3 Закона такие документы заключаются от имени России (межгосударственные договоры) и от имени Правительства РФ (межправительственные договоры). А в ст. 5 закреплено, что международные договоры, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в России непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров принимаются соответствующие правовые акты.

Например, в Договоре между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о передаче осужденных (Пекин, 2 декабря 2002) центральным органом, представляющим российскую сторону, прямо названа Генпрокуратура РФ, а в качестве полномочия, реализуемого от ее имени Генпрокурором РФ, ст. 4 документа называет "право на обращение с запросом о передаче".

В Федеральном законе от 30.10.2007 № 237-Φ3 "О ратификации Европейской конвенции о передаче судопроизводства по уголовным делам от 15 мая 1972 года" имеется оговорка следующего содержания: "Российская Федерация в соответствии с пунктом 3 статьи 13 Конвенции заявляет, что по вопросам передачи судопроизводства по уголовным делам с назначенными органами Договаривающихся государств сносится Генеральная прокуратура Российской Федерации". Норма Конвенции, к которой обращается приведенная законодателем оговорка, устанавливает право Договаривающегося государства посредством заявления, направленного Генеральному секретарю Совета Европы, уведомить о своем намерении принять свои правила передачи, отличные от правил, изложенных в параграфе 1 ст. 13. Дело в том, что базовые правила предусматривают представление интересов государства органами юстиции. Генпрокуратура РФ в лице Генпрокурора РФ и подчиненных ему работников, таким образом, имеет право на: 1) направление органам юстиции других государств в письменном виде просьб и заявлений, необходимых для применения Конвенции; 2) рассмотрение просьб и заявлений, поступивших из органов юстиции запрашивающих государств.

В силу ст. 32 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" Президент РФ и Правительство РФ принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров РФ. Так, Указом Президента РФ от 26.10.2004 № 1362 "О центральных органах Российской Федерации, ответственных за реализацию положений Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности, касающихся взаимной правовой помощи" Генпрокуратура РФ обозначена как центральный орган по уголовно-правовым вопросам, а полномочия, реализуемые Генпрокурором РФ и подчиненными ему прокурорами, прописаны в названной Конвенции.

Таким образом, приведенные нормы правовых актов в целом подтверждают положения ст. 3 Закона о прокуратуре о том, что прокурорские полномочия помимо федеральных законов регламентируются международными договорами РФ. Единственное разногласие заключается в том, что Закон о прокуратуре в качестве носителя полномочий рассматривает самого прокурора, а международное право – уполномоченные (компетентные, центральные) органы, в круг которых в установленных случаях попадает Генпрокуратура РФ, реализующая полномочия посредством принятия решений (подписания запросов, просьб, заявлений и т.д.) конкретными должностными лицами.

Вместе с тем следует отметить, что отдельные прокурорские полномочия формируют и федеральные конституционные законы.

Например, в соответствии со ст. 83 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Генпрокурор РФ, как лицо, наделенное правом на обращение в КС РФ (об этом см. подробнее гл. 15 настоящего учебника), уполномочен направить в данный орган судебной власти ходатайство об официальном разъяснении принятого им решения (постановления или определения). В свою очередь, согласно ч. 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" при введении чрезвычайного положения на территории нескольких субъектов РФ Генпрокурором РФ может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение. При этом в первом случае речь идет о полномочии внешнефункционального характера, а во втором – об организационном полномочии.

В формировании полномочий прокуроров определенное место отведено и правовым актам главы государства. Так, в п. 2 ст. 8 Закона о прокуратуре закреплено, что в целях обеспечения координации деятельности правоохранительных органов прокурор наряду с прямо перечисленными в этом законодательном акте полномочиями осуществляет и иные полномочия в соответствии с Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом РФ. Данный прием получил в теории нормотворчества название "делегирование полномочий" и широко применяется законодателем и иными органами в процессе правотворческой деятельности. Реализована приведенная норма Закона о прокуратуре в утвержденном Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567 Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, п. 9 которого, например, определяются полномочия прокурора- руководителя (Генпрокурора РФ, прокуроров областного и районного звеньев) как председателя координационного совещания.

В 2000-е гг. круг источников, закрепляющих полномочия прокуроров, пополнили судебные акты. Так, КС РФ в своем Постановлении от 18.07.2003 № 13-П, с одной стороны, признал не соответствующей Конституции существующую практику оспаривания прокурорами положений конституций и уставов субъектов РФ, в том числе и по заявлениям прокуроров, в суды общей юрисдикции регионального звена, с другой стороны, фактически предоставил Генпрокурору РФ право на обращение в КС РФ с запросом о проверке соответствия Конституции конституций и уставов субъектов РФ. Данное не подлежащее обжалованию волевое решение органа судебной власти, как представляется, не совсем обоснованно урезало полномочия региональных прокуроров, но тем не менее компенсировало это наделением руководителя прокурорского ведомства новыми полномочиями.

Устраняя нестыковки между КоАП и АПК, Пленум ВАС РФ в и. 15 постановления от 27.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" со ссылкой на Закон о прокуратуре предоставил прокурорам (в том числе районного звена) и их заместителям право направлять вынесенные ими постановления о возбуждении дела об административном правонарушении в арбитражные суды для рассмотрения таких дел но существу.

Отдельные, в том числе значимые с точки зрения решаемых органами прокуратуры задач полномочия прокуроров закреплены в нормативных правовых актах субъектов РФ и даже муниципальных образований. Так, в настоящее время в абсолютном большинстве регионов согласно положениям конституций республик в составе России и уставов иных субъектов РФ (например, в Республике Башкортостан, Забайкальском крае, Курской области, г. Санкт-Петербурге, Ненецком автономном округе и др.) соответствующие прокуроры наделены правом законодательной инициативы, а в Пензенской области это полномочие может быть реализовано в том числе Приволжским транспортным прокурором. С учетом создания в отдельных регионах конституционных и уставных судов ряд прокуроров субъектов РФ (например, в республиках Адыгея и Бурятия, Новосибирской области и др.) наделены полномочиями по обращению с запросами в такие судебные органы.

На муниципальном уровне определенные нормы стали включаться в уставы с конца 2000-х гг. Например, в ст. 11 Устава г. Долгопрудного Московской области, принятого решением Совета депутатов городского округа Долгопрудный Московской области от 17.02.2012 № 13-нр, закреплено, что "проекты решений Совета депутатов города нормативного характера, постановлений администрации и постановлений главы города, имеющих нормативный характер, могут вноситься... прокурором... в порядке правотворческой инициативы".

Все указанные виды источников закрепляют полномочия прокуроров, связанные с выполнением названными должностными лицами задач в рамках реализации возложенных на органы прокуратуры функций.

Кроме того, следует учитывать, что в практике работы органов прокуратуры РФ в настоящее время применяются нормы организационно-распорядительных документов Генпрокурора РФ, фактически содержащие полномочия, не раскрытые в Законе о прокуратуре, других федеральных законодательных актах.

Так, в утвержденном приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 № 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" Положении об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации среди полномочий старших помощников прокуроров субъектов РФ по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления можно выделить такие, как: 1) подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов; 2) участие в заседаниях органов регионального и муниципального уровня при принятии нормативных правовых актов и др. В первом случае можно говорить о том, что ведомственным документом определяются конкретные должностные лица органов прокуратуры, реализующие положения ст. 9 Закона о прокуратуре о праве прокурора в рамках участия в правотворческой деятельности вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Во втором случае полномочия обоснованы положениями ст. 7 Закона о прокуратуре, допускающей право прокуроров присутствовать на заседаниях органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Однако в приведенных случаях речь идет о закреплении в нормативном правовом акте Генпрокурора РФ полномочий, не имеющих характера властных, т.е. не содержащих требования. Это, в свою очередь, не порождает обязанности субъекта нормотворческой деятельности (уполномоченного органа или должностного лица), которому, к примеру, направляется подготовленный прокуратурой проект нормативного правового акта, утверждать (принимать) такой документ. Равно как позиция, высказанная прокурорским работником по обсуждаемому вопросу, в том числе проекту нормативного правового акта на заседании органа государственной власти или органа местного самоуправления, рассматривается наряду с мнением других участников и не обязательно будет принята во внимание и реализована.

Таким образом, говоря о нормативных правовых актах Генпрокурора РФ как источниках, закрепляющих полномочия прокуроров, нужно делать серьезную оговорку о том, что в них ни в коем случае не может идти речи о полномочиях властных. В большей степени задача ведомственного нормотворчества заключается в закреплении за конкретными должностными лицами полномочий так называемого внутриорганизационного характера (к примеру, по вопросам организации деятельности), а также вытекающих из возложенных на органы прокуратуры направлений деятельности, имеющих внешнее выражение, но не относящихся к четко обозначенным в Законе о прокуратуре функциям^[2]. Речь в данном случае идет в том числе и о представительстве в органах власти, и об участии в правотворческой деятельности.