Полномочия, А. Законодательные полномочия - Право Европейского союза. Т 1

Полномочия

Система и ОГЛАВЛЕНИЕ полномочий Европейского парламента соответствуют системе основных направлений его деятельности (функций), официально закрепленных в § 1 ст. 14 ДЕС: законодательные полномочия (А), бюджетные полномочия (Б), контрольные полномочия (В) и консультативные полномочия (Г).

Кроме того, Европейский парламент располагает рядом иных полномочий по управлению ЕС, в том числе связанных с формированием других институтов, органов и учреждений Союза, ратификацией международных соглашений, пересмотром учредительных документов и принятием новых государств-членов в состав Европейского Союза (Д).

А. Законодательные полномочия

Законодательные полномочия – важнейший вид полномочий Европейского парламента, корреспондирующий его законодательной функции. Наличие законодательных полномочий дает возможность гражданам ЕС через непосредственно избранных ими депутатов оказывать влияние на ОГЛАВЛЕНИЕ нормотворческой деятельности ЕС и принимаемых в ее рамках законодательных актов ЕС.

Законодательные полномочия Европейского парламента имеют две особенности, отличающие их от аналогичных полномочий законодательных органов суверенных государств (национальных парламентов). Первая особенность состоит в том, что праву ЕС не известна такая разновидность источников, как "закон". Проекты введения подобных источников выдвигались неоднократно, в том числе при подготовке Конституции ЕС 2004 г. ("европейский закон" прямого действия и "европейский рамочный закон" как основы законодательства ЕС).

Однако при переработке проекта Конституции ЕС 2004 г. в Лиссабонский договор 2007 г. термин "закон" по настоянию ряда государств-членов, в частности, Великобритании, был исключен^[1]. Поэтому и после вступления в силу Лиссабонского договора законодательные акты ЕС принимаются в формах "регламентов" (нормативных актов прямого действия), "директив" (основ законодательства, в соответствии с которым государства-члены приводят свое внутренние законы и подзаконные акты) и "решений" (актов, не предназначенных для гармонизации внутригосударственного права)^[2].

При этом законодательными актами ЕС считаются только те регламенты, директивы, решения, которые изданы Европейским парламентом и Советом ЕС по правилам законодательной процедуры, о чем прямо указывается в соответствующих статьях учредительных документов, например:

– "Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Экономическим и социальным комитетом, посредством директив или регламентов принимают меры, необходимые для реализации свободного передвижения работников" (ст. 46 ДФЕС);

– "Европейский парламент и Совет, постановляя посредством регламентов в соответствии с обычной законодательной процедурой, определяют структуру, функционирование, сферу деятельности и задачи Европола" (§ 2 ст. 88 ДФЕС);

– "Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой и после консультации с Экономическим и социальным комитетом и Комитетом регионов, принимают программы действий общего характера" в области охраны окружающей среды (§ 3 ст. 192 ДФЕС) и т.д.

Если, как в последнем примере, учредительные документы ЕС не определяют тип принимаемого законодательного акта (регламент, директива или решение), то Европейский парламент и Совет ЕС выбирают его самостоятельно "в каждом конкретном случае при соблюдении подлежащих применению процедур и принципа пропорциональности" (ст. 296 ДФЕС).

Приведенные примеры одновременно указывают на вторую важнейшую особенность законодательных полномочий Европарламента: Европейский парламент не является единоличным носителем законодательной власти в ЕС. Он осуществляет ее всегда совместно с Советом ЕС, который представляет на уровне ЕС интересы отдельных государств-членов (в лице уполномоченных ими национальных министров)^[3].

В связи с этим роль Европейского парламента в осуществлении законодательной власти ЕС может быть сопоставлена с ролью нижних палат федеральных парламентов, представляющих граждан федеративного государства в целом (например, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации или Народная палата Индии). Совет ЕС, в свою очередь, может рассматриваться как аналог верхних палат (например, Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации или Сената США).

В то же время de jure Европейский парламент и Совет ЕС – это не палаты некоего "сверхпарламента", а полностью самостоятельные друг от друга институты ЕС, каждый из которых выступает отдельным элементом институционального механизма ЕС. Наиболее близкие сходства с ЕС в данном отношении имеет одно из его федеративных государств-членов (Германия), где законодательную власть на федеральном уровне осуществляют избираемый гражданами Бундестаг (парламент ФРГ в конституционно-правовом смысле) и Бундесрат (в переводе на русский – "Союзный совет"), состоящий из представителей правительств субъектов федерации (немецких земель).

После реформы Лиссабонского договора по большинству вопросов, отнесенных к компетенции ЕС, Европейский парламент и Совет ЕС являются равноправными носителями законодательной власти. Это означает, что законодательный акт ЕС для принятия и вступления в силу должен быть одобрен и Европейским парламентом, и Советом ЕС. Отсутствие поддержки со стороны одного из законодательных институтов, соответственно, влечет за собой отклонение законопроекта.

Поэтому процедура совместного принятия решений, введенная в 1992 г. Маастрихтским договором для принятия некоторых законодательных актов, была переименована Лиссабонским договором в "обычную законодательную процедуру" (ст. 294 ДФЕС)^[4]. Слово "обычная" (в дословном переводе: "нормальная" или "ординарная") указывает на то, что данная процедура должна являться общим правилом, а любые отступления от нее – исключением (так называемая "специальная законодательная процедура", о которой речь пойдет ниже). Одновременно учредительные документы ЕС закладывают предпосылки для еще большего расширения сферы применения обычной законодательной процедуры вплоть до распространения ее на все виды законодательных актов, принимаемых в рамках ЕС. Согласно § 7 ст. 48 ДЕС внесение соответствующих поправок в учредительные документы может производиться в упрощенном порядке, без созыва Конвента и межправительственной конференции государств-членов^[5].

В соответствии со ст. 294 ДФЕС обычная законодательная процедура включает в себя три чтения и возможный дополнительный этап (согласительную процедуру, предполагающую созыв согласительного комитета Европейского парламента и Совета). Напротив, при отсутствии разногласий между двумя законодательными институтами ЕС процедура может завершиться уже на первом чтении. Для некоторых этапов ст. 294 ДФЕС также устанавливает четкие временные сроки, призванные дисциплинировать законодателей и одновременно ускорить решение вопроса о судьбе законопроекта (принятие или отклонение).

Первое чтение открывается рассмотрением законопроекта (проекта законодательного акта в форме регламента, директивы, решения ЕС) в Европейском парламенте. Как правило, законопроект вносится Европейской комиссией как институтом, осуществляющим в ЕС инициативную функцию (см. 4.5).

По итогам рассмотрения законопроекта в первом чтении Европейский парламент принимает по нему свою позицию (position), которая может содержать изменения и дополнения в первоначальный текст. Эта позиция затем передается Совету ЕС.

Далее возможны два варианта:

1) Совет одобряет позицию Европейского парламента. В этом случае законопроект принимается в редакции, которая соответствует позиции Европарламента;

2) Совет не одобряет позицию Европейского парламента. В этом случае он принимает свою собственную позицию в нервом чтении и передает ее Европейскому парламенту.

При варианте 1 законодательная процедура успешно завершается. При варианте 2 она переходит на второе чтение

Второе чтение, как и первое, открывается рассмотрением законопроекта в Европейском парламенте. В данном случае Европарламент рассматривает уже не изначально представленный документ, а его редакцию, предложенную Советом на первом чтении.

В течение трех месяцев после получения позиции Совета в первом чтении Европейский парламент:

1) может одобрить ее. В этом случае законодательный акт принимается в редакции, которая соответствует позиции Совета, а законодательная процедура завершается. Одобрение Европейского парламента может носить и молчаливый характер, т.е. когда

Европарламент в течение трех месяцев не высказал своего мнения;

2) может отклонить позицию Совета в первом чтении. В этом случае законодательная процедура также завершается, но с отрицательным результатом ("предложенный акт считается не принятым");

3) может предложить поправки к позиции Совета в первом чтении. Текст законопроекта с подобными поправками, соответственно, передается Совету.

При варианте 3 Совет ЕС также в течение трех месяцев рассматривает поправки Европейского парламента и принимает одно из двух решений:

1) одобряет все поправки или

2) не одобряет все поправки, т.е. не соглашается, по крайней мере, с одной из поправок Европейского парламента.

В первом случае законодательная процедура успешно завершается (акт считается принятым с поправками Европейского парламента, одобренными Советом). Во втором случае второе чтение переходит на дополнительный этап, называемый "согласительная процедура".

Указанные выше трехмесячные сроки по инициативе заинтересованного института могут продлеваться еще на один месяц, но не более (максимум до четырех месяцев).

Согласительная процедура представляет собой совместные действия Европейского парламента и Совета по преодолению разногласий в отношении законопроекта. Она проводится в рамках согласительного комитета, который созывается председателями Европейского парламента и Совета и включает равное количество представителей обоих институтов: "Согласительный комитет, который объединяет членов Совета или их представителей и столько же членов, представляющих Европейский парламент, имеет своей задачей в течение шести недель после своего созыва, исходя из позиций Европейского парламента и Совета во втором чтении, достигнуть соглашения о совместном проекте: квалифицированным большинством членов Совета или их представителей и большинством членов, представляющих Европейский парламент" (§ 10 ст. 294 ДФЕС).

Отсутствие соглашения о совместном проекте в установленный срок, который при необходимости может быть продлен еще на две недели (максимум до восьми недель), означает окончательное отклонение законопроекта и завершение всей процедуры с негативным результатом. Если соглашение удалось достичь, то выработанный согласительным комитетом совместный проект должен быть подтвержден законодательными институтами ЕС

в полном составе. Это переводит обычную законодательную процедуру на ее последний этап – третье чтение.

Третье чтение предполагает рассмотрение совместного проекта в Европейском парламенте и Совете ЕС. Для этого каждому из институтов дается еще шесть недель (с возможностью продления до восьми недель). Если и Европейский парламент, и Совет ЕС одобрили законопроект в редакции, выработанной согласительным комитетом, то документ принимается. "Если этого не будет сделано, то предложенный акт считается не принятым" (§ 13 ст. 294 ДФЕС).

В случае успешного завершения обычной законодательной процедуры принятый законодательный акт направляется на подпись председателям Европейского парламента и Совета ЕС. Подписанный председателями законодательных институтов ЕС, он публикуется в Официальном журнале Европейского Союза в качестве "регламента Европейского парламента и Совета", "директивы Европейского парламента и Совета" или "решения Европейского парламента и Совета". Если иная дата не установлена в законодательном акте, то через 20 дней после такой публикации он вступает в силу (§ 1 ст. 297 ДФЕС).

Итак, обычная законодательная процедура обеспечивает Европейскому парламенту, представляющему общие интересы всех граждан Союза, статус полноценного "созаконодателя" на европейском уровне; вторым "созаконодателем" ЕС является Совет ЕС, в котором представлены интересы отдельных государств- членов (в лице национальных министров). При этом Совет ЕС в рамках обычной законодательной процедуры постановляет, как правило, квалифицированным большинством голосов, что увеличивает шансы на принятие документа (представители государств- членов в Совете не имеют права вето).

Баланс общих и национальных интересов не всегда соблюдается в рамках "специальной законодательной процедуры". Хотя термин "специальная законодательная процедура" использован в учредительных документах в единственном числе, на самом деле это не единая процедура, а совокупность трех разных процедур^[6]. Каждая из них используется в отдельных (специальных) случаях, предусмотренных учредительными документами.

Первая разновидность специальной законодательной процедуры – принятие законодательных актов Европейским парламентом после одобрения Совета ЕС. Такой порядок применяется в отношении некоторых организационных вопросов, затрагивающих правовой статус Европейского парламента или отдельных депутатов. Речь идет, в частности, об установлении правил осуществления депутатского мандата: "Европейский парламент, постановляя посредством регламентов по своей собственной инициативе в соответствии со специальной законодательной процедурой, после получения заключения Комиссии и с одобрения Совета, устанавливает статус и общие условия осуществления функций своих членов" (ст. 223 ДФЕС).

В аналогичном порядке принимаются законодательные акты, которые устанавливают порядок осуществления права на расследования Европейского парламента через создаваемые им следственные комиссии (ст. 226 ДФЕС), определяют статус и общие условия осуществления функций назначаемого Европейским парламентом контрольного органа ЕС – Европейского омбудсмана (§ 4 ст. 228 ДФЕС).

Вторая разновидность специальной законодательной процедуры, по своим политическим последствиям также идентичная обычной законодательной процедуре, предполагает принятие законодательных актов Советом ЕС после одобрения Европейского парламента. Количество случаев использования этой разновидности больше, чем предыдущей. В частности, она применяется при реализации наиболее широкого по сфере применения резервного (дополнительного) полномочия ЕС, закрепленного в ст. 352 ДФЕС^[7]: "Если в рамках направлений политики, определенных в Договорах, действие Союза представляется необходимым для достижения одной из целей, предусмотренных Договорами, а последние не предоставили соответствующих полномочий, то Совет, постановляя единогласно по предложению Комиссии и после одобрения Европейского парламента, принимает уместные положения".

Главное различие с обычной законодательной процедурой заключается здесь в том, что в рамках обычной законодательной процедуры Совет постановляет квалифицированным большинством голосов (без права вето представителей государств-членов), а в рамках рассматриваемой разновидности специальной законодательной процедуры – единогласно (представитель каждого государства-члена может наложить вето на законопроект).

Третьей и наиболее широко используемой разновидностью специальной законодательной процедуры является консультативная процедура – принятие законодательных актов единолично Советом ЕС после консультации с Европейским парламентом.

Консультативная процедура – единственный вид законодательных процедур ЕС, в которых Европейский парламент не располагает правом решающего голоса. В то же время, поскольку учредительные документы не предусматривают четкого срока на вынесение Европарламентом консультативного заключения, он фактически располагает в рамках этой процедуры правом отлагательного вето (возможность задержать принятие заключения по законопроекту и, тем самым, отсрочить его принятие Советом). Как указывает Суд ЕС, Совет должен предпринимать все необходимые меры по получению заключения Европейского парламента (бремя доказывания возлагается на Совет)^[8].

Консультативная процедура является исторически первой формой участия прообраза Европейского парламента (Ассамблеи Европейских сообществ) в законодательном процессе. В настоящее время (после реформы Лиссабонского договора) она применяется в отношении отдельных вопросов, которые являются особо "чувствительными" для государств-членов (требуют единогласного одобрения их представителями в Совете) и при решении которых государства-члены не желают связывать себя необходимостью согласования позиций с институтом, представляющим граждан ЕС в целом.

В частности, посредством консультативной процедуры в настоящее время издаются:

– все акты налогового законодательства ЕС (например, "Совет, постановляя единогласно в соответствии со специальной законодательной процедурой и после консультации с Европейским парламентом и Экономическим и социальным комитетом, устанавливает положения по гармонизации законодательств о налогах с оборота, акцизах и других косвенных налогах" – ст. 113 ДФЕС);

– законодательство по некоторым вопросам социальной политики ЕС, включая социальное обеспечение и условия занятости граждан третьих стран, законно находящихся на территории Союза (§ 2 ст. 153 ДФЕС);

– законодательство по отдельным вопросам политики ЕС в сфере охраны окружающей среды, таким как благоустройство территории, количественное управление водными ресурсами, назначение земель, структура энергоснабжения государств-членов (§ 2 ст. 192 ДФЕС);

– законодательство о порядке реализации права граждан государств-членов в качестве граждан Союза избирать и быть избранным в Европейский парламент и муниципальные органы на территории государств-членов, гражданами которых они не являются (ст. 22 ДФЕС), и др.

Отсутствие у Европейского парламента права решающего голоса при принятии законодательных актов посредством консультативной процедуры не означает полного отсутствия у него возможностей влияния на ОГЛАВЛЕНИЕ этих документов. Как отмечалось выше, Европарламент имеет возможность задержать принятие заключения по законопроекту, до получения которого Совет, в принципе, не должен издавать соответствующий акт. Кроме того, если после получения парламентского заключения Совет решает внести в законопроект дополнительные поправки, не согласованные с депутатами, то он обязан повторно направить документ на заключение Европарламента, чтобы последний мог высказать свою позицию по содержанию поправок^[9].

Кроме того, поскольку основным субъектом законодательной инициативы в ЕС является Европейская комиссия, подконтрольная Европейскому парламенту (включая право выражения недоверия, влекущего отставку), Европарламент способен добиваться от Комиссии подготовки законопроектов в такой редакции, которая не вызывала бы принципиальных возражений у большинства его депутатов. Как указывают европейские правоведы: "Парламент всегда оказывал на нее [Комиссию] давление с тем, чтобы она формально воспроизводила поправки, за которые он проголосовал"^[10].

В Рамочном соглашении об отношениях между Европейским парламентом и Европейской комиссией, подписанном 20 октября 2010 г.^[11], Комиссия приняла на себя обязательство, "насколько возможно", учитывать позиции Европейского парламента, а также отзывать законопроекты, отклоненные Европейским парламентом. Если Комиссия "по важным соображениям" не делает этого, то она должна изложить причины в специальном заявлении перед Европейским парламентом.

Законодательные акты, издаваемые посредством специальной законодательной процедуры в любых ее разновидностях, подписываются председателем принявшего акт института (соответственно, Председателем Европейского парламента или Председателем Совета ЕС). Как и законодательные акты, изданные посредством обычной законодательной процедуры, они вступают в силу в день, который ими установлен, либо – при отсутствии такого дня – на 20-й день после их опубликования в Официальном журнале Европейского Союза (§ 1 ст. 297 ДФЕС).