Полномочия

Система полномочий Комиссии в соответствии с системой ее главных функций включает в себя три основные группы прав и обязанностей: инициативные полномочия (А), надзорные полномочия (Б) и исполнительно-распорядительные полномочия, корреспондирующие функции текущего управления (В). Кроме этого, как и рассмотренные выше институты, Комиссия наделена рядом иных полномочий, дающих возможность ей оказывать влияние на другие аспекты функционирования ЕС (Г).

А. Инициативные полномочия

Инициативные полномочия Комиссии (называемые также правом инициативы) представляют собой полномочия по разработке проектов новых источников права ЕС. Проекты, вносимые Комиссией, как правило, обозначаются термином "предложение" (англ. proposal; франц. proposition): "предложение регламента Европейского парламента и Совета" и т.д.

Поскольку именно Комиссия "продвигает общие интересы Союза" (§ 1 ст. 17 ДЕС), учредительные документы ЕС наделяют ее исключительно широкими инициативными полномочиями, которые превышают аналогичные полномочия национальных правительств. Это относится, прежде всего, к разработке проектов новых законодательных актов, в отношении которых Комиссия имеет подлинную монополию на законодательную инициативу. "Если иное не предусмотрено Договорами, то законодательные акты Союза могут приниматься только по предложению Комиссии" (§ 1 ст. 17 ДЕС).

Эта монополия распространяется и на ежегодный бюджет ЕС, проект которого разрабатывает и представляет опять же только Комиссия (ст. 214 ДФЕС).

Таким образом, законодательные институты ЕС (Европейский парламент и Совет) могут принимать регламенты, директивы и решения только в том случае, если Комиссия представила им соответствующий проект, и только на основании проекта Комиссии. Индивидуальные члены (депутаты) Европарламента, равно как и члены Совета, вносить аналогичные проекты не вправе. В связи с этим еще в 1950-е гг. в политической практике сложился афоризм "Комиссия предлагает, Совет располагает". В настоящее время, когда законодательную функцию Совет осуществляет совместно с Европарламентом, его можно перефразировать следующим образом: "Комиссия предлагает, Европейский парламент и Совет располагают".

Разумеется, законодательные институты ЕС (или любой из них в отдельности) способны отклонить законопроект Комиссии, но при отсутствии самого проекта они не вправе принимать никакого решения. В результате Комиссия, de jure не наделенная законодательными полномочиями, de facto участвует в осуществлении законодательной власти на европейском уровне, что является особенностью системы сдержек и противовесов в ЕС (в современных государствах большинство законов принимается по инициативе правительств, но кроме них правом законодательной инициативы располагают и другие субъекты, в том числе депутаты парламентов).

Из общего правила о монополии Комиссии на законодательную инициативу допускаются некоторые исключения, которые затрагивают отдельные направления законодательной деятельности ЕС. Наиболее важное из них касается принятия законодательных актов ЕС в рамках такой сферы внутренней компетенции, как пространство свободы, безопасности и правосудия (см. 3.4). Законодательные акты в этой сфере, относящиеся к вопросам полицейского и судебного сотрудничества по уголовным делам, а также к административному сотрудничеству между другими правоохранительными органами государств-членов, могут приниматься не только по предложению Комиссии, но и "по инициативе одной четверти государств-членов" (ст. 76 ДФЕС).

Инициативные полномочия Комиссии также не распространяются на принятие законодательных актов, определяющих статус депутатов Европейского парламента и состоящего при нем Европейского омбудсмана (ст. 223 и 228 ДФЕС). При издании этих актов Комиссия только выносит заключение, не связывающее Европейский парламент и Совет. Законодательные акты, устанавливающие порядок осуществления Европарламентом права на расследования, принимаются им "по своей собственной инициативе", но с одобрения Совета и Комиссии (ст. 226 ДФЕС).

При издании законодательных актов, относящихся к функционированию Суда ЕС, правом законодательной инициативы наряду с Комиссией располагает сам Суд. В частности, "по предложению Комиссии и после консультации с Судом либо по запросу Суда и после консультации с Комиссией" Европейский парламент и Совет принимают регламенты о создании в структуре Суда ЕС новых специализированных трибуналов (ст. 257 ДФЕС). В таком же порядке вносятся поправки в Протокол о Статуте Суда Европейского Союза (ст. 181 ДФЕС).

Комиссия наделена инициативными полномочиями не только в отношении проектов законодательных актов, но и полномочиями инициировать принятие незаконодательных актов Советом ЕС. В данном случае учредительные документы не провозглашают монополию Комиссии на инициативу как общее правило, но фактически также закрепляют ее, поскольку в подавляющем большинстве случаев Совет обязан принимать незаконодательные акты только по предложению Комиссии: "Пошлины общего таможенного тарифа устанавливает Совет по предложению Комиссии" (ст. 31 ДФЕС), "Совет по предложению Комиссии может принимать меры, устанавливающие порядок, согласно которому государства-члены в сотрудничестве с Комиссией проводят объективную и беспристрастную оценку претворения в жизнь политики Союза, предусмотренной в настоящем разделе [раздел V “Пространство свободы, безопасности и правосудия” части третьей ДФЕС]" (ст. 70 ДФЕС), "В случае, если ситуация в третьей стране требует оказания неотложного финансового содействия со стороны Союза, то Совет по предложению Комиссии принимает необходимые решения" (ст. 213 ДФЕС) и т.д.

Незаконодательные акты в рамках ОВПБ могут приниматься Советом по инициативе любого государства-члена или Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, занимающего должность вице-председателя Комиссии (ст. 30 ДЕС). На практике проекты большинства актов в этой сфере разрабатываются именно Верховным представителем.

В соответствии со ст. 329 ДФЕС только по предложению Комиссии, действующей на основании заявки заинтересованных государств-членов, Совет с одобрения Европейского парламента может предоставлять этим государствам разрешение на осуществление продвинутого сотрудничества в рамках ЕС (см. 3.6). Исключением является продвинутое сотрудничество по вопросам ОВПБ, которое санкционируется Советом единолично после получения заключения Комиссии и отдельного заключения Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности, а также после информирования Европарламента.

Комиссия уполномочена инициировать заключение международных соглашений ЕС с третьими странами и международными организациями. Как и право законодательной инициативы, эти полномочия также имеют характер монополии, поскольку Совет принимает решение, санкционирующее открытие переговоров, только по рекомендации Комиссии или по инициативе ее вице-председателя – Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (для соглашений по вопросам ОВПБ). Указанная монополия не распространяется на соглашения о системе валютных курсов евро по отношению к денежным единицам третьих стран, которые Совет может заключать но рекомендации не только Комиссии, но и Европейского центрального банка (ст. 219 ДФЕС).

Кроме инициирования принятия новых или изменения действующих источников вторичного права ЕС (законодательных и незаконодательных актов, международных соглашений) Комиссии также предоставлено полномочие инициировать пересмотр учредительных документов ЕС. Это полномочие реализуется путем внесения в Совет "проектов, направленных на пересмотр Договоров". Аналогичные проекты могут вносить также Европейский парламент и правительство любого государства-члена (см. 2.5).

Делая Комиссию основным субъектом, инициирующим дальнейшее развитие ЕС и его правовой системы, учредительные документы ЕС одновременно устанавливают гарантии инициативных полномочий данного института. Цель гарантий – защитить проекты правовых актов, вносимые Комиссией, от "выхолащивания" со стороны представителей государств-членов, входящих в Совет ЕС.

В соответствии со ст. 293 ДФЕС: "Когда согласно Договорам Совет постановляет по предложению Комиссии, он может вносить поправки в это предложение только единогласно", в то время как по общему правилу Совет постановляет квалифицированным большинством (см. 4.4).

Сама Комиссия может корректировать внесенный ею проект так, как считает нужным: "Пока Совет не постановил, Комиссия может вносить изменения в свое предложение на всем протяжении процедур, ведущих к принятию акта Союза" (§ 2 ст. 293 ДФЕС).

Таким образом, Комиссия наделяется правом вето на внесение Советом поправок в свое предложение, которое последний может преодолеть только единогласно, т.е. с одобрения всех представленных в нем национальных министров. Под действие этого права вето не подпадают только поправки в бюджет ЕС и в некоторые законопроекты в бюджетной сфере, утверждаемые Европарламентом и Советом, а также проекты других законодательных актов, утверждаемые в рамках обычной законодательной процедуры – после выработки представителями Европарламента и Совета в согласительном комитете совместного проекта (о согласительном комитете и обычной законодательной процедуре в целом см. 4.2). В соответствии с § 11 ст. 294 ДФЕС Комиссия участвует в работе согласительного комитета с правом совещательного голоса и "выступает с любыми необходимыми инициативами, чтобы содействовать сближению позиций Европейского парламента и Совета".

Кроме того, право вето на внесение Советом поправок в проект Комиссии не действует в тех случаях, когда согласно учредительным документам Совет постановляет не по "предложению", а по "рекомендации" или по "инициативе" Комиссии или входящего в ее состав Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, например, при утверждении главных ориентиров экономической политики ЕС или принятии решений по вопросам ОВПБ.

Рассмотренные инициативные полномочия Комиссии подтверждают приведенное в начале параграфа сравнение данного института с "мотором" или "двигателем" ЕС. От того, насколько активно и эффективно реализует Комиссия свои инициативные полномочия, особенно, монополию на законодательную инициативу, в значительной степени зависит успешное развитие всей европейской интеграции.

Чтобы стимулировать реализацию Комиссией ее инициативной функции и соответствующих полномочий, учредительные документы ЕС наделяют ряд субъектов правом официально запрашивать Комиссию о подготовке новых проектов.

Изначально и по сей день таким правом располагает Совет ЕС. В соответствии со ст. 241 ДФЕС: "Совет, постановляя простым большинством, может запрашивать Комиссию о проведении любых исследований, которые он считает уместными для реализации общих целей, и о представлении ему любых соответствующих предложений. Если Комиссия не представляет предложение, то она сообщает Совету о причинах такого шага".

В соответствии с Маастрихским договором 1992 г. аналогичное право приобрел Европейский парламент: "Европейский парламент большинством членов, входящих в его состав, может запрашивать Комиссию о предоставлении ему любого соответствующего предложения по вопросам, которые, по мнению Европейского парламента, требуют подготовки акта Союза с целью претворения в жизнь Договоров. Если Комиссия не представляет предложение, то она сообщает Европейскому парламенту о причинах такого шага" (ст. 225 ДФЕС).

Наконец, Лиссабонский договор 2007 г. наделил правом запрашивать Комиссию о подготовке проектов новых правовых актов ЕС непосредственно граждан ЕС. Данное право получило наименование "гражданская инициатива" и признано одним из демократических принципов ЕС (раздел II "Положения о демократических принципах" ДЕС).

Гражданская инициатива определяется в этом разделе ДЕС следующим образом: "Граждане Союза в количестве не менее одного миллиона человек, принадлежащие к гражданству значительного числа государств-членов, могут выступить с инициативой пригласить Европейскую комиссию в рамках ее полномочий внести соответствующее предложение по вопросам, в отношении которых, по мнению этих граждан, необходимо издание правового акта Союза в целях применения Договоров" (§ 4 ст. 11 ДЕС).

В соответствии со ст. 24 ДФЕС порядок реализации гражданской инициативы определяется специальным законодательным актом ЕС, который был издан в 2011 г.: Регламент (ЕС) № 211/2011 Европейского парламента и Совета от 11 февраля 2011 г. о гражданской инициативе^[1]. Регламент (ЕС) № 211/2011 уточнил, что гражданская инициатива реализуется путем сбора организаторами (комитетом граждан) подписей граждан.

Термин "значительное число государств-членов", из которых должны поступить подписи граждан, зафиксирован Регламентом (ЕС) № 211/2001 в размере 1/4 от их общего количество (т.е. сегодня не менее чем 7 из 27 государств-членов). Кроме того, как минимум в 1/4 государств-членов, где были собраны подписи, число подписавшихся граждан должно соответствовать числу избираемых в них депутатов Европарламента, помноженному на 750 (например, в Люксембурге 6 депутатов × 750 = 4500 человек).

Во всех указанных случаях, когда Комиссия реализует свои инициативные полномочия по запросам других субъектов, она определяет ОГЛАВЛЕНИЕ проекта полностью самостоятельно. Комиссия может и не последовать запросу, если считает его противоречащим учредительным документам ЕС (например, выходящим за рамки компетенции Союза) или нецелесообразным.

В отношении гражданской инициативы об этом прямо говорится в Регламенте (ЕС) № 211/2011. Согласно его ст. 10 после получения Комиссией гражданской инициативы, собравшей необходимое число подписей:

"а) она безотлагательно публикует ее в реестре;

b) она принимает организаторов [сбора подписей] на соответствующем уровне с целью дать им возможность детально изложить вопросы, поднятые гражданской инициативой;

c) в течение трех месяцев посредством сообщения она представляет свои юридические и политические заключения по гражданской инициативе, действие, которое она намерена предпринять, когда уместно, а также основания, по которым она намерена предпринять или не предпринимать это действие".

Помимо официальных запросов со стороны Совета, Европейского парламента и граждан Союза (гражданской инициативы), на практике Комиссия реализует свои инициативные полномочия также по обращениям других субъектов, в том числе отдельных государств-членов или "лоббистов" из числа профсоюзов, объединений предпринимателей и т.д.

Такая практика получила легализацию в действующих учредительных документах ЕС, согласно которым "Европейская комиссия проводит широкие консультации с заинтересованными сторонами" (§ 3 ст. 11 ДЕС). В области социальной политики ЕС перед внесением соответствующих предложений Комиссия обязана консультироваться с социальными партнерами (т.е. объединениями работников и работодателей) "по поводу возможной направленности действий Союза" (§ 2 ст. 254 ДФЕС). "Если после данной консультации Комиссия приходит к выводу о желательности действия Союза, то она консультируется с социальными партнерами относительно содержания планируемого предложения. Социальные партнеры передают Комиссии заключение или, когда уместно, рекомендацию" (§ 3 ст. 254 ДФЕС).