Полномочия
Важнейшим полномочием Европейского совета, вытекающим из его главной функции, является определение основных направлений внутренней и внешней политики ЕС (А). Наряду с этим Европейский совет наделен рядом полномочий в области изменения и дополнения учредительных документов ЕС (Б), законодательного процесса (В) и некоторыми иными полномочиями (Г).
А. Полномочия по определению основных направлений внутренней и внешней политики ЕС
Определение основных направлений внутренней и внешней политики ЕС – ключевой вид полномочий и важнейшее направление деятельности Европейского совета, которые корреспондирует его главной функции, закрепленной в ст. 15 ДЕС (давать Союзу "необходимые для его развития побудительные импульсы" и определять "его общие политические ориентиры и приоритеты").
Европейский совет определяет основные направления внутренней и внешней политики ЕС в форме заключений (англ., франц. conclusions) – итоговых документов, принимаемых консенсусом (с общего согласия всех членов Европейского совета) по итогам каждой его сессии. В заключениях Европейского совета формулируются политические установки для государств-членов и других институтов ЕС, прежде всего, для Совета ЕС и Европейской комиссии.
Предметом заключений Европейского совета являются наиболее крупные, стратегические задачи и проблемы ЕС в области его внутренней политики (по вопросам внутренней компетенции Союза) и деятельности на международной арене (по вопросам внешней компетенции ЕС). При необходимости, в заключения Европейского совета включаются политические установки для государств-членов и в сферах, которые остаются в их национальной компетенции (по вопросам, не отнесенным к компетенции ЕС).
Например, в целях преодоления финансовых проблем отдельных государств-членов и укрепления экономики ЕС в целом на сессии Европейского совета 24–25 марта 2011 г.[1] был согласован "пакт в поддержку евро", который предусматривает усиление контроля за бюджетами государств-членов со стороны ЕС и создание специального фонда ("европейского механизма стабильности") для оказания помощи государствам-членам, испытывающим финансовые трудности. В этом же документе содержатся ориентиры действий ЕС и государств-членов в отношении событий на международной арене, развивавшихся в момент проведения сессии Европейского совета (реакция ЕС па антиправительственные выступления в арабских странах, помощь Японии, пострадавшей от землетрясения весной 2011 г.).
В некоторых случаях учредительные документы ЕС прямо предусматривают выработку Европейским советом стратегических ориентиров по определенным вопросам. Так, согласно ст. 68 ДФЕС: "Европейский совет определяет стратегические ориентиры для составления программ законодательной и оперативной деятельности в сфере пространства свободы, безопасности и правосудия". Исходя из заключений Европейского совета принимаются "главные ориентиры экономической политики" (ст. 121 ДФЕС) и ориентиры по вопросам занятости (ст. 148 ДФЕС)[2]. После обсуждения в Европейском совете Советом ЕС также принимается решение о том, какие новые государства-члены готовы к переходу на единую валюту евро (ст. 140 ДФЕС).
По своей юридической природе заключения Европейского совета являются актами sui generis (особого рода), т.е. политическими документами, не имеющими юридически обязательной силы (об актах sui generis как особой разновидности источников вторичного права ЕС см. 2.5). В связи с этим в заключениях используются формулировки, типичные для декларативных (рекомендательных) актов: Европейский совет "приветствует" определенные действия государств-членов и других институтов ЕС, "приглашает" их к принятию тех или иных мер и т.п.
Претворение в жизнь заключений Европейского совета основано на том, что они являются отражением общей позиции руководителей всех государств-членов, входящих в состав данного института ЕС. Согласованная в рамках Европейская позиция фактически предопределяет дальнейшие действия национальных правительств, в том числе голосование их представителей (министров) в Совете ЕС при принятии или утверждении совместно с Европейским парламентом законодательных актов и других мер.
Членство в Европейском совете Председателя Европейской комиссии, в свою очередь, обеспечивает согласование позиций государств-членов с деятельностью главного исполнительного института ЕС, который уполномочен разрабатывать проекты почти всех законодательных и незаконодательных актов, издаваемых на европейском уровне.
В области внешнеполитической деятельности ЕС Европейскому совету предоставлено право формулировать руководящие ориентиры посредством юридически обязательных актов в форме решений. В частности, согласно ст. 22 ДЕС решениями Европейского совета устанавливаются стратегические интересы и цели Союза на международной арене, в том числе но отношению к отдельным странам, не входящим в ЕС (третьим странам).
В рамках ОВПБ, посредством которой вырабатывается единый курс государств-членов в международных делах, Европейский совет уполномочен издавать решения, которые фиксируют стратегические интересы Союза, цели и общие ориентиры ОВПБ, в том числе по вопросам, имеющим последствия в сфере обороны (ст. 26 ДЕС).