Подведомственность

В ст. 251 ГПК РФ предусматривается оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции независимо от того, физическое или юридическое лицо обращается в суд.

В суде общей юрисдикции не могут быть оспорены нормативные правовые акты, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Так, Конституционный Суд РФ признал несоответствующими Конституции положения п. 2 ч. 1 ст. 26, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ, которые допускали возможность разрешать судам общей юрисдикции дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ [1].

В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции РФ:

• федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ;

• конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов РФ, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти РФ и совместному ведению органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ;

• договоров между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, договоров между органами государственной власти субъектов РФ;

• не вступивших в силу международных договоров РФ;

• по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверяет конституционность закона, примененного в конкретном деле;

• по запросам судов проверяет конституционность закона, подлежащего применению соответствующим судом в конкретном деле;

• дает толкование Конституции РФ [2].

В судах общей юрисдикции не рассматриваются заявления об оспаривании нормативных правовых актов, регулирующих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, поскольку рассмотрение споров в этой сфере отнесено к компетенции арбитражных судов.

Подсудность

Каждый оспоренный нормативный правовой акт может быть рассмотрен в суде, соответствующем рангу этого акта – таков подход к определению родовой подсудности дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части.

Родовая подсудность по указанной категории дел устанавливается нормами ч. 4 ст. 251, ст. 24, 26 и 27 ГПК РФ и не может быть изменена по соглашению заявителя и органа или должностного лица, издавшего оспариваемый акт.

Дела о признании недействующим нормативного правового акта полностью или в части подсудны:

• Верховному Суду РФ;

• верховному суду республики, краевому, областному суду, суду города федерального значения, суду автономной области и суду автономного округа;

• районному суду.

Верховный Суд РФ полномочен рассматривать и разрешать дела о признании недействующими нормативных правовых актов Президента РФ, Правительства РФ, иных федеральных органов государственной власти РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, проверка которых не относится к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ (п. 2 ч. 1 ст. 27, ч. 1, 2 и 4 ст. 251, ч. 2 и 3 ст. 253 ГПК РФ).

Из взаимосвязи норм ГПК РФ о производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, вытекает, что проверка судом правомерности нормативного правового акта Правительства РФ представляет собой отдельное, самостоятельное полномочие. Эта проверка осуществляется в порядке так называемого абстрактного нормоконтроля и не связана с разрешением конкретного дела заявителя, в то время как наличие такого дела является непременным условием допустимости жалобы в Конституционный Суд РФ [3].

К подсудности верховных судов республик, краевых, областных, судов городов федерального значения, судов автономной области и судов автономных округов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций (ч. 2 ст. 26 ГПК РФ). Следовательно, указанным судам общей юрисдикции подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов:

• законодательных (представительных) органов субъектов РФ;

• высшего должностного лица субъекта РФ;

• высших исполнительных органов субъекта РФ;

• иных органов государственной власти, образуемых в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 29.11.2007 № 48 разъяснил, что к иным органам государственной власти в данном случае следует отнести органы, созданные по территориальному, функциональному, отраслевому или иному признаку в соответствии с конституцией (уставом) на основании нормативного правового акта законодательной власти субъекта РФ или его высшего должностного лица (п. 2). Такими органами являются, в частности, министерства или департаменты, службы или комитеты субъектов РФ.

Верховные суды республик, краевые, областные, суды городов федерального значения, суды автономной области и суды автономных округов могут проверять нормативные правовые акты субъектов РФ на соответствие:

• нормам и принципам международного права;

• федеральным законам;

• федеральным подзаконным актам.

При этом следует обращать внимание на приоритет федеральных законов по предметам ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ст. 76 Конституции РФ). В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ), действует нормативный правовой акт субъекта РФ (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ) [4].

В районных судах рассматриваются дела, не указанные в ст. 23,25–27 ГПК РФ. Как правило, это нормативные правовые акты органов или должностных лиц местного самоуправления.

Заявление об оспаривании нормативного правового акта подается в районный суд по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего оспариваемый акт (ч. 4 ст. 251 ГПК РФ).

Нормативные правовые акты муниципальных органов и должностных лиц могут быть проверены судами общей юрисдикции на предмет их соответствия нормативным актам регионального, федерального и международно-правового уровня. Кроме того, суд может проверить их на соответствие уставу муниципального образования и иным нормативным актам местного самоуправления, обладающим большей юридической силой [5].

Следует отметить, что в районных судах возникают определенные трудности при проверке соответствия нормативного правового акта не только высшему по юридической силе акту, но и компетенции принявшего его органа или должностного лица. Эти трудности обусловлены, в частности, тем, что "большинство законов субъектов Российской Федерации не содержит подробной процедуры передачи отдельных государственных полномочий от органов государственной власти органам местного самоуправления, повторяя вслед за федеральным законодательством лишь принципы наделения последних подобными полномочиями либо констатируя конкретный факт передачи" [6].

Подчеркнем, что к подсудности мировых судей дела об оспаривании нормативных правовых актов, как довольно сложные и требующие обширных знаний для их рассмотрения, законом не отнесены.

Субъектов процессуальных правоотношений по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части можно условно разделить на следующие группы (рис. 4.4):

• граждане и организации, которые считают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и свободы;

• органы и должностные лица: Президент РФ, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, высшие должностные лица субъектов РФ, высшие исполнительные органы субъектов РФ, иные органы субъектов РФ, органы местного самоуправления, главы муниципальных образований. Указанные субъекты, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция, могут обращаться в суд в качестве заявителей. Но чаще они выступают в качестве ответчиков при оспаривании принятого ими нормативного правового акта;

• прокурор, который в пределах своей компетенции вправе оспаривать нормативный правовой акт. В соответствии с п. 2 ст. 1, п. 3 ст. 22, ст. 23 и 28 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор имеет право оспаривать нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти (за исключением Правительства РФ), представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Рис. 4.4. Субъекты административно-процессуальных правоотношений