Подготовка, повышение квалификации и профессиональная переподготовка прокурорских работников

Правовую основу подготовки, повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников органов прокуратуры наряду с Законом о прокуратуре составляют Федеральные законы от 22.08.1996 № 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", от 29.12.2012 № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и "О государственной гражданской службе Российской Федерации", приказы Генпрокурора РФ от 12.08.2010 № 316, от 04.10.2010 № 373 и др. В частности, во исполнение постановления Правительства РФ от 08.07.1996 № 787 "О создании институтов прокуратуры Российской Федерации в составе Московской государственной юридической академии, Саратовской государственной академии права и Уральской государственной юридической академии" Генпрокуратура РФ заключила с перечисленными академиями договоры, предусматривающие целевую подготовку специалистов юридического профиля и трудоустройство их в органы прокуратуры. Кроме того, кадры для прокуратуры готовятся в институтах Академии Генпрокуратуры РФ, расположенных в Санкт-Петербурге и Иркутске, а также на основе заключенных договоров в ряде иных высших образовательных учреждений юридического профиля. С 2006 г. действует соглашение о подготовке кадров, заключенное между юридическим факультетом ФГОУ "Санкт-Петербургский государственный университет" и Генпрокуратурой РФ, в рамках которого на контрактной основе ежегодно в университет принимаются 25 студентов для обучения. Аналогичное соглашение в 2009 г. заключено с юридическим факультетом МГУ им. М. В. Ломоносова.

Порядок подбора, приема и обучения лиц, поступающих в институты прокуратуры, регламентируется организационно-распорядительными документами Генпрокурора РФ, договорами о целевой подготовке специалистов, заключенными между Генпрокуратурой РФ и соответствующими вузами, а также нормативными правовыми актами Минобрнауки России, уставом и правилами приема конкретного вуза, положениями об институтах прокуратуры.

Постановлением Правительства РФ от 08.07.1996 № 787 установлено, что прием в институты прокуратуры осуществляется по направлениям органов прокуратуры РФ, а специальные порядок и условия приема определяются ежегодно руководством вузов по согласованию с Генпрокуратурой РФ. Особенностью обучения в институтах прокуратуры является прокурорская направленность основной образовательной программы, введение специальных дисциплин и курсов по прокурорской тематике, индивидуальный подход к студентам и постоянный контроль за их успеваемостью. В связи с этим у прокуроров областного и районного звеньев возникают дополнительные обязанности, связанные с организацией качественного отбора кандидатов в абитуриенты лиц, обладающих хорошей теоретической подготовкой и устойчивыми морально-психологическими качествами.

Поиск и отбор кандидатов для направления на обучение в вузы должны проводить в первую очередь прокуроры районного звена, так как молодые специалисты начинают свою трудовую деятельность, как правило, именно в этих прокуратурах. Работники кадровых подразделений, осуществляя отбор кандидатов в абитуриенты, проводят ознакомительное собеседование с этими лицами для уточнения мотивов, побудивших их к поступлению в вуз и выбору прокурорской профессии, а также данных о близких родственниках и о возможном опыте негативных взаимоотношений с правоохранительными органами. Кроме того, происходит ознакомление с документами, представленными кандидатом: листком по учету кадров, автобиографией, характеристикой с места работы (учебы или из воинской части), документом об образовании или справкой об успеваемости учащегося, копией трудовой книжки, военным билетом, паспортом, медицинскими справками, справками из психоневрологического и наркологического диспансеров. В результате определяется пригодность кандидатов в абитуриенты к будущей прокурорской деятельности по интеллектуальным и личностным качествам, которые в ходе обучения должны быть приведены в систему знаний, уме

ний и навыков, обеспечивающих успешное прохождение ими службы в органах прокуратуры (см. письмо Генпрокуратуры РФ от 24.02.1999 № 6-49/3/54-99 "Рекомендации работникам кадровых служб органов прокуратуры по отбору абитуриентов для поступления в юридические вузы").

Кадровые подразделения при подборе абитуриентов направляют с указанными документами кандидатов для прохождения обязательного психодиагностического обследования (тестирования), в ходе которого выявляются индивидуальные психологические и другие качества кандидата, необходимые в прокурорской деятельности. Данное обследование в определенной мере повторяет методы и методики аналогичного обследования, проводимого при поступлении на службу в органы прокуратуры, однако имеет и некоторые отличия^[1]. Программа отбора абитуриентов включает в себя более простые процедуры оценки. Наряду с индивидуальной работой с ними проводится обследование в группах (10–15 человек). Абитуриенты проходят тестирование как в специально оборудованных компьютерных классах с использованием методик компьютерной психодиагностики, так и в классах с использованием бланковых методик. Помимо собеседования при работе с абитуриентами используется метод анкетирования, когда заполняется специально разработанная анкета, дающая значимую информацию о личных качествах молодых людей. По результатам обследования абитуриентов относят к одной из четырех групп профессиональной пригодности, аналогичных тем, которые применяются при оценке кандидатов на службу (от 1 группы – "полностью пригоден" до 4 – "не пригоден"). Индивидуальные заключения на каждого абитуриента не готовятся, психолог делает общее заключение на всю группу обследованных лиц, в котором указывает, к какой группе профессиональной пригодности относится каждый кандидат.

Прокуратурой областного звена при успешном прохождении кандидатом психологического тестирования с учетом требований приказа Генпрокурора РФ от 14.04.1997 № 366-к "О проведении психодиагностического обследования" в установленном порядке выдается направление для поступления в институты прокуратуры, входящие в состав юридических вузов, или иные образовательные учреждения, которые осуществляют целевое обучение студентов для органов прокуратуры. Лица, поступающие по направлению, участвуют в целевом конкурсе по конкретному субъекту РФ. Поэтому для осуществления конкурсного отбора при зачислении в вуз рекомендуется на каждое целевое место подбирать до четырех абитуриентов. При этом предпочтение отдается лицам, прошедшим военную службу или имеющим стаж работы не менее одного года, отличную или хорошую общеобразовательную подготовку, высокие деловые и нравственные качества, годным по состоянию здоровья к службе в системе прокуратуры РФ. Таким образом, направления для поступления в институты прокуратуры должны выдаваться только на основании комплексной оценки деловых и личных качеств претендентов.

До 2011 г. после зачисления граждан в образовательные учреждения на целевые места заключался трехсторонний договор между прокуратурой областного звена, студентом и институтом. В настоящее время с учетом перехода на систему подготовки бакалавров-магистров договоры на оказание образовательных услуг с вузами заключает Генпрокуратура РФ. В соответствии с Законом о прокуратуре лица, обучающиеся по юридической специальности в образовательных учреждениях высшего профессионального образования с оплатой обучения Генпрокуратурой РФ, обязаны в соответствии с заключенными с ними договорами проработать в органах или учреждениях прокуратуры не менее пяти лет.

В ходе обучения студентов в порядке целевой подготовки кадров для органов прокуратуры психологами кадровых подразделений прокуратур осуществляется психологическое обеспечение учебного процесса. Кроме того, занятия по ряду учебных дисциплин ("Методика и тактика проведения прокурорских проверок", "Особенности поддержания государственного обвинения по отдельным категориям дел", "Организация работы в органах прокуратуры районного звена" и др.) проводят, как правило, преподаватели, имеющие большой опыт работы в органах прокуратуры. Нередко на занятия со студентами приглашаются практические работники прокуратуры, что позволяет добиваться правильной профессиональной ориентации будущих юристов, поддерживать на высоком уровне интерес студентов к дисциплинам прокурорской специализации, формировать активное, заинтересованное, а главное осознанное отношение к получению знаний, умений и навыков их предстоящей практической деятельности.

Кадровыми подразделениями прокуратур областного звена в целях обеспечения контроля соблюдения учебной дисциплины студентами, направленными на обучение соответствующими прокуратурами, на протяжении всего периода их обучения осуществляется взаимодействие с деканатом и кураторами учебных групп. В частности, изучаются вопросы посещаемости и успеваемости указанных студентов, участия в студенческой научно-исследовательской деятельности, спортивных соревнованиях и т.д.

Как свидетельствуют статистические данные, ежегодно на службу в прокуратуру принимается в среднем от 2,5 до 3,5 тыс. новых работников. Вместе с тем институтами прокуратуры и другими вузами, с которыми прокуратурой заключены договоры о целевой подготовки кадров, осуществляется выпуск в среднем 450–500 специалистов. Таким образом, в настоящее время большая часть кадров прокуратуры подбирается из числа выпускников "непрофильных" образовательных учреждений страны. Такое положение вызывает необходимость поддерживать и развивать всесторонние связи органов прокуратуры и с другими имеющими государственную аккредитацию образовательными учреждениями высшего профессионального образования. Это выражается в проведении представителями органов прокуратур лекций, докладов, встреч и консультаций со студентами (индивидуальных и групповых); участии работников прокуратуры в работе кафедр вузов, в разработке учебных планов и программ, а также проводимых научно-практических семинаров, конференций; оказании содействия студентам в сборе практического материала для выполнения курсовых и дипломных работ; организации в составе студенческих групп, потоков, неформальных учебных объединений экскурсий, посвященных истории прокуратуры, ее деятельности, знакомств с коллективом прокуратур по месту жительства и обучения; участии представителей прокуратуры в работе государственных аттестационных комиссий вузов и др.

Формирование потребностей выбора трудовой деятельности в органах прокуратуры является ключевым и для мероприятий, организуемых в связи с прохождением студентами ознакомительной, производственной и преддипломной практик в прокуратурах районного звена. Порядок организации и прохождения практики, конкретные сроки, а также расходы на ее проведение определяются Положением о прохождении практики студентами юридических вузов в органах прокуратуры, утв. заместителем Генпрокурора РФ от 08.09.1998, учебными планами и программами прохождения студентами соответствующих видов практик. Общее руководство практикой и ответственность за ее проведение возлагается на руководителей соответствующих прокуратур. В качестве непосредственного руководителя практики закрепляется работник прокуратуры из числа наиболее подготовленных прокуроров, имеющий стаж работы по занимаемой должности, как правило, не менее трех лет, обладающий высокими деловыми и моральными качествами. В прокуратуре руководитель соответствующего подразделения знакомит практикантов с правоприменительной деятельностью; организует выполнение ими учебно-практических заданий по программе практики и осуществляет текущий контроль этой работы; изучает деловые и личные качества практикующихся, выявляет их способности к прокурорской деятельности. Общий контроль прохождения практики студентами осуществляется кадровыми подразделениями прокуратур областного звена.

Процесс обучения должен выстраиваться с учетом решения задач, определяемых Законом о прокуратуре, необходимости обеспечения единообразного подхода к решению проблем результативности прокурорской деятельности, учета региональных особенностей функционирования органов прокуратуры, результатов анализа состояния законности, прокурорской практики.

Управлением кадров Генпрокуратуры РФ, прокурорами областного звена систематически изучается и анализируется эффективность целевой подготовки специалистов, принимаются меры по повышению качества обучения, уделяя, после их трудоустройства в прокуратуру, особое внимание приобретению молодыми специалистами навыков прокурорской деятельности. При этом в обязательном порядке обеспечивается индивидуальное планирование профессиональной подготовки молодых специалистов, составление и реализация планов предаттестационной подготовки, индивидуальных планов, предусматривающих поэтапное ознакомлении со всеми видами прокурорской деятельности, методикой прокурорских проверок, изучение нормативных правовых актов и организационно-распорядительных документов, издаваемых в системе прокуратуры РФ. Этому в значительной мере способствует совершенствование и развитие деятельности базовых прокуратур районного звена, проведение стажировок в вышестоящих прокуратурах.

Также широко используется институт наставничества, к подготовке молодых специалистов привлекаются ветераны прокуратуры, наиболее опытные прокурорские работники с целью оказания помощи в овладении специальностью, изучения индивидуальных способностей, интересов и склонностей применительно к прокурорской деятельности. Результаты профессиональной подготовки молодых специалистов систематически анализируются и обсуждаются на заседаниях аттестационных комиссий. Наряду с этим практикуется проведение конкурсов на лучшего прокурорского работника (прокурора, государственного обвинителя и др.), наставника, распространяется положительный опыт, осуществляется стимулирование работников, достигших высоких результатов в работе.

В связи с тем, что основой совершенствования профессиональной деятельности должна стать систематическая самоподготовка по индивидуальным планам и под постоянным контролем соответствующих руководителей, в прокуратурах необходимо на надлежащем уровне обеспечить организацию систематизации законодательства, доступ к использованию специальной литературы, достижений компьютерных технологий.

Кадровым и иным подразделениям органов прокуратуры РФ следует систематически изучать уровень профессиональной подготовки работников, выявляя прокурорских работников, склонных к научной и научно-педагогической деятельности, для выдачи таким лицам рекомендаций для поступления в аспирантуру (работникам, имеющим ученые степени, – в докторантуру) Академии Генпрокуратуры РФ.

Качественная подготовка и осуществляемое на постоянной основе повышение квалификации, которые в соответствии со ст. 43.4 Закона о прокуратуре представляют собой систему непрерывного обучения, включающую индивидуальную и групповую учебу по специальным планам, стажировку в вышестоящих органах прокуратуры, образовательных учреждениях прокуратуры, обучение в межрегиональных центрах повышения квалификации и федеральных государственных гражданских служащих (далее – межрегиональные центры), институтах Академии Генпрокуратуры РФ и других образовательных учреждениях, участие прокурорских работников и государственных гражданских служащих в работе постоянно действующих семинаров, конференций.

Наряду с тем, что организация повышения квалификации прокурорских работников и государственных служащих является одним из элементов кадровой работы, Законом о прокуратуре и Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" повышение уровня квалификации включено в круг служебных обязанностей этих работников. Отношение к учебе и рост профессионального мастерства учитывается при решении вопросов о соответствии прокурорского работника и гражданского служащего занимаемой должности, их поощрении и влияет на дальнейшее продвижение по службе.

В соответствии с п. 1.3 приказа Генпрокурора РФ от 04.10.2010 № 373 перед назначением работника на руководящую должность в обязательном порядке должна учитываться необходимость прохождения им обучения по программам повышения квалификации или профессиональной переподготовки в институтах Академии Генпрокуратуры РФ.

Кроме того, при аттестации прокурорских работников обращается внимание на реальное влияние учебных мероприятий, в том числе и обучения в межрегиональных центрах, институтах повышения квалификации, на показатели их служебной деятельности, принимаются меры к материальному и моральному стимулированию работников прокуратуры, стремящихся к непрерывному повышению квалификации и результативно использующих полученные знания на практике. В межрегиональные центры направляются молодые специалисты со стажем работы до трех лет и лица, не работавшие ранее в органах прокуратуры; в институты Академии Генпрокуратуры РФ для повышения квалификации и профессиональной переподготовки – работники, как правило, со стажем работы свыше трех лет.

Кадровые подразделения прокуратур областного звена оказывают содействие в повышении квалификации работникам, состоящим в резерве кадров для выдвижения на вышестоящие должности. В целях повышения квалификации вновь назначенных прокуроров районного звена по истечении, как правило, шести месяцев службы зачастую обеспечивается их обязательное прохождение стажировки в подразделениях вышестоящих прокуратур.

Начиная с 2010–2011 учебного года в Академии Генпрокуратуры РФ организовано обучение по программам профессиональной переподготовки прокурорских работников, состоящих в резерве кадров для выдвижения на должности прокуроров районного звена, с целью достижения их соответствия требованиям квалификационной характеристики этих должностей. Это обучение отличается от повышения квалификации более длительным периодом обучения (свыше 3,5 месяцев) с отрывом от выполнения служебных обязанностей в конкретной прокуратуре, углубленным изучением теории и освоением практики прокурорской деятельности, приобретением дополнительных навыков и умений в сфере организации труда и управления, психологическом обеспечении функциональной деятельности прокуратуры, профессиональном общении.

При этом прокуроры областного звена перед направлением прокурорских работников, состоящих в резерве для выдвижения на должности прокуроров районного звена, на обучение по программам профессиональной переподготовки, обязаны уведомлять их, на какую должность они могут быть представлены для назначения при условии успешной учебы в Академии Генпрокуратуры РФ.

В соответствии с требованиями Генпрокурора РФ при организации и осуществлении профессиональной подготовки работников главному управлению кадров Генпрокуратуры РФ, ректору Академии Генпрокуратуры РФ, начальникам методических отделов – директорам межрегиональных центров соответствующих прокуратур при составлении учебных программ и учебно-тематических планов предписано использовать рекомендации Генпрокуратуры РФ, учитывать предложения прокуратур областного звена, а также студентов и слушателей, обучающихся в указанных образовательных учреждениях, развивать и активно использовать передовые формы обучения, направленные на совершенствование системы повышения квалификации прокурорских работников и гражданских служащих, адаптацию молодых специалистов к прокурорской деятельности.

Всем подразделениям Генпрокуратуры РФ, прокурорам областного звена предложено обеспечить распространение положительного опыта работы по всем направлениям прокурорской деятельности, систематическое и своевременное направление в прокуратуры районного звена, Академию Генпрокуратуры РФ и межрегиональные центры копий приказов и указаний Генпрокурора РФ, решений коллегий, постановлений координационных совещаний руководителей правоохранительных органов РФ, информационно-методических писем, статистических данных.

Необходимо также систематически организовывать ознакомление научных и педагогических работников с прокурорской практикой в подразделениях Генпрокуратуры РФ и прокуратурах областного звена.

Дополнительное профессиональное образование государственного гражданского служащего органов прокуратуры, как и прокурорского работника, включает в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Указанное направление кадровой работы наряду с Федеральным законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (ст. 62 и 63) регламентируется Указом Президента РФ от 28.12.2006 № 1474 "О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации". В соответствии с этими нормативными правовыми актами основанием для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку являются назначение этого работника на иную должность в порядке должностного роста на конкурсной основе, включение его в кадровый резерв на конкурсной основе, а также результаты аттестации гражданского служащего. В отличие от повышения квалификации прокурорских работников, периодичность которой на законодательном уровне не определена, повышение квалификации для гражданских служащих прокуратуры должно осуществляться не реже одного раза в три года. При этом государственные гражданские служащие прокуратуры повышают квалификацию не только в межрегиональных центрах и институтах повышения квалификации, но и в порядке исполнения государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих проходят повышение квалификации в других образовательных учреждениях по учебным программам в соответствии со спецификой выполняемых служебных обязанностей.

Прохождение государственным гражданским служащим профессиональной переподготовки, повышение квалификации или стажировки является преимущественным основанием для включения гражданского служащего в кадровый резерв на конкурсной основе или продолжения замещения гражданским служащим должности гражданской службы.

Таким образом, профессиональная подготовка работников прокуратуры должна осуществляться постоянно, во всех звеньях прокурорской системы, распространяться на всех прокурорских работников и государственных гражданских служащих и включать в себя следующие формы, а) самостоятельную учебу; б) постоянно действующие семинары, научно-практические семинары и конференции; в) стажировку в структурных подразделениях; г) обучение в межрегиональных центрах; д) учебу в институтах Академии Генпрокуратуры РФ и других образовательных учреждениях по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки.

Исходя из практики обучения слушателей по программам повышения квалификации в Академии Генпрокуратуры РФ, следует отметить, что одним из недостатков работы кадровых подразделений прокуратур областного звена является зачастую формальный подход к осуществлению данного вида кадровой работы. Это относится к подбору кандидатов, направляемых на обучение (нередко одни и те же работники аппаратов прокуратур ежегодно, а некоторые и дважды в год проходят подобное обучение по различным направлениям прокурорской деятельности; имеют стаж работы менее трех лет; занимают должности, не соответствующие тематике предстоящего обучения, и др.). Кроме того, не направляются заблаговременно справки-анкеты будущих слушателей, а в этих справках, как правило, отсутствуют сведения об уровне их профессиональной подготовки, обоснованные рекомендации о круге вопросов, которые им необходимо более детально изучить, а также о знаниях, умениях, требующих пополнения или развития в процессе обучения.

В настоящее время очевидной является необходимость формирования банка данных на всех прокурорских работников и государственных гражданских служащих о полученном ими образовании (в том числе послевузовском), прохождении ими обучения в межрегиональных центрах, в институтах Академии Генпрокуратуры РФ по программам повышения квалификации и профессиональной переподготовки, об обучении в аспирантуре, о наличии ученых степеней и ученых званий и других данных о профессиональной подготовке работников.