Парламентский контроль

Парламентский контроль – самостоятельная гарантия правового статуса личности. Парламент, являясь самостоятельной ветвью власти, имеет три основные функции: представительную, законодательную и контрольную. Необходимость осуществления контрольной функции парламентом обусловлена двумя основными моментами: во-первых – это стандартный элемент системы сдержек и противовесов; во-вторых, необходимость парламентского контроля обусловлена стремлением преодолеть возможную политическую предвзятость, а также узковедомственные интересы в осуществлении правоохранительной деятельности.

Парламентский контроль в Российской Федерации – это вид политического контроля, сочетающий в себе черты государственного контроля и элемента народовластия, который заключается в осуществлении Федеральным Собранием РФ и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ как органами представительной демократии деятельности, урегулированной Конституцией и иными федеральными законами, направленной на защиту прав и свобод граждан, их законных интересов, а также обеспечение законности и правопорядка и состоящей в проверке соблюдения иными органами государственной власти этих прав, свобод и законных интересов, исполнения законов, а также выявления и устранения причин, препятствующих их исполнению^[1].

Необходимо отметить, что ст. 94 Конституции называет лишь правотворческую и представительную функцию парламента России. Поэтому контрольные полномочия нередко оспариваются, и главным аргументом здесь является неотнесенность парламента к специализированным контролирующим органам. Так, по мнению М. В. Баглая, парламент – "только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью", по крайней мере в президентских и полупрезидентских республиках парламенты контрольными полномочиями "не обладают или обладают в урезанном виде"^[2].

В целом мы не согласны с указанной точкой зрения и считаем, что контролирующие функции объективно присущи любому парламенту в какой-то мере независимо от упоминания о них в законодательстве.

Следует заметить, что после принятия Федерального закона от 07.05.2013 № 77-ФЗ "О парламентском контроле" спорность вопроса о контрольных полномочиях парламента в значительной степени отошла в прошлое. Указанный Закон выделяет несколько форм парламентского контроля.

Во-первых, это контроль над Правительством, а именно, финансовый контроль за исполнением бюджета, реализуемый через Счетную палату, а также наличие возможности, выражения вотума недоверия Правительству в рамках системы сдержек и противовесов.

Во-вторых, это возможность осуществления парламентского расследования. Это наиболее эффективная форма (средство) парламентского контроля, главным образом за исполнительной властью, представляющая собой реализацию права парламента создавать специальные комиссии для расследования преступлений, имеющих особую общественную значимость. Парламентское расследование можно рассматривать как специфическую разновидность конституционных юридических производств, хотя парламентское расследование принципиально отлично от расследования по уголовному или административному делу, осуществляемому специализированными правоохранительными структурами, в присущих ему формах и с использованием специфических средств (задержание, обыск, опознание и т.п.).

Однако наиболее распространенной формой реализации контрольных полномочий парламента является парламентский запрос.

Парламентский запрос – право Государственной Думы или Совета Федерации в установленном регламентом палаты порядке направить запрос Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ, Генеральному прокурору РФ, Председателю Центрального банка РФ, руководителям иных федеральных государственных органов, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц. Согласно установленным правилам решение о направлении парламентского запроса принимается большинством голосов от общего числа членов палаты Федерального Собрания РФ. Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, обязано дать на него ответ в срок, не превышающий 15 дней со дня получения парламентского запроса (либо в иной установленный палатой парламента срок).

Чтобы ответить на вопрос: насколько данная форма парламентского контроля эффективна, необходимо проанализировать практику подготовки парламентских запросов палатами парламента, а также практику реагирования на них должностных лиц, получивших соответствующие парламентские запросы.

Прежде всего, обращает на себя внимание невысокая активность Государственной Думы в вопросе использования парламентского запроса как формы парламентского контроля, особенно в сравнении с другими его формами, например, такими как "правительственный час" и парламентские слушания. Согласно данным, размещенным на сайте Государственной Думы, последний парламентский запрос был подготовлен и направлен Государственной Думой заместителю председателя Правительства РФ С. Б. Иванову в апреле 2010 г. Важно отметить, что в 2010 г. Государственной Думой было направлено всего два парламентских запроса, в то время как, например, в 2007 г. таких запросов было 11. В этом смысле деятельность верхней палаты парламента – Совета Федерации представляется более активной: только в 2014 г. Советом Федерации было подготовлено и направлено два парламентских запроса (Председателю Правительства РФ Д. А. Медведеву и министру здравоохранения РФ В. И. Скворцовой).

Тем не менее нельзя не отметить, что парламентский запрос в качестве формы парламентского контроля недостаточно востребован обеими палатами Федерального Собрания РФ. Возможной причиной этого является его невысокая эффективность, что отмечают в том числе и сами парламентарии. Так, по мнению Председателя Совета Федерации В. И. Матвиенко, чиновники, которым адресуются парламентские запросы, недобросовестно относятся к обращениям парламентариев или игнорируют их^[3].

В Федеральном законе "О парламентском контроле" и в регламентах палат Федерального Собрания РФ предусмотрена возможность направления повторного парламентского запроса в случае, если ответ на него будет признан палатой неудовлетворительным, однако критерии "неудовлетворительности" ответа не раскрыты. Можно предположить, что неудовлетворительным может считаться неполный ответ, не содержащий всей исчерпывающей информации по запросу либо содержащий формальный ответ (иначе говоря, "отписку"). Таким образом, направление повторного парламентского запроса представляет собой единственную, предусмотренную законодательством РФ возможность парламентариев отреагировать па неудовлетворительный ответ должностного лица, что, безусловно, вызывает сомнения в действенности данной формы парламентского контроля. Привлечение же должностного лица к ответственности возможно лишь за несоблюдение сроков ответа на обращения парламентариев (ст. 17.1 КоАП) или же в случае уклонения должностного лица от предоставления информации либо в случае предоставления заведомо неполной или ложной информации (ст. 287 УК). Однако, как подчеркнула В. И. Матвиенко, ни одного случая, когда бы чиновника привлекли к ответственности за подобные деяния, еще не было^[4].

В целом можно сделать вывод о том, что эффективность парламентского контроля, любой из его форм (в том числе и эффективность парламентского запроса) зависит, главным образом, от наличия механизма привлечения к ответственности должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей. Отсутствие же соответствующих санкций превращает парламентский контроль из реального инструмента, стоящего на пути коррупции и злоупотребления должностными полномочиями, в декоративный институт.

Заканчивая обзор контрольных полномочий Парламента, следует отметить, что принятие в этой сфере специализированного Закона – Федерального закона "О парламентском контроле" – является, безусловно, прогрессивным шагом к укреплению правовых гарантий реализации прав граждан. Но, вместе с тем, этот Закон имеет и ряд существенных недостатков, выраженных, главным образом, в отсутствии четкого механизма реализации его норм.

Тем не менее парламентскому контролю принадлежит важное место в системе контрольных и надзорных правозащитных гарантий. Значимость парламентского контроля определяется, с одной стороны, независимостью законодательной ветви власти, а с другой – представительной природой парламента. В связи с этим роль парламентского контроля особенно велика при расследовании "нестандартных" нарушений, имеющих политическую окраску или связанных с коррумпированностью высших органов государственной власти, а его контрольные функции так же необходимы, как и законотворческие.