Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами

В соответствии со ст. 76 Федерального закона № 131-ФЗ органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед физическими и юридическими лицами в порядке, установленном федеральными законами. В основании этого законоположения – норма ст. 53 Конституции РФ, из смысла которой следует право каждого на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) любых органов публичной власти и их должностных лиц. Это предполагает, что действия (или бездействие) органов публичной власти или их должностных лиц, причинившие вред любому лицу, влекут возникновение у государства обязанности этот вред возместить, а каждый пострадавший от незаконных действий органов публичной власти или их должностных лиц наделяется правом требовать от государства справедливого возмещения вреда^[1].

Ответственность органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами имеет гражданско-правовой характер, наступает в судебном порядке и определяется тем, что субъекты муниципальной власти участвуют в гражданских правоотношений на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами (ст. 124 ГК РФ). Содержащееся же в этой норме ГК РФ указание на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, означает, прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые не применимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т.д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти (Определение Конституционного Суда РФ от 5 июля 2005 г. № 297-0). В этом же решении Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что недостаточность бюджетного финансирования не является такой особенностью государства, которая позволяет освобождать его от исполнения своих обязательств. Эти правовые подходы получили свое развитие в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2005 г. № 8-П. Суд установил, что действуя в рамках дискреционных полномочий в сфере правового регулирования исполнительного производства (п. "о" ст. 71 Конституции РФ), государство тем не менее не может использовать такое правовое регулирование, которое приводило бы к неравенству публично-правовых образований и частных лиц. Соответственно, государство вправе возложить исполнение требований судебных актов на различные органы и организации, исходя из того, что вне зависимости от избранного варианта положение взыскателя в сфере исполнительного производства не должно ухудшаться, несмотря на то что ответчиком является публичная власть; иными словами, законодатель обязан вводить в правовое регулирование нормы, направленные на недопущение ситуации, при которой отсутствие денежных средств у государства могло бы воспрепятствовать ему выполнить свое обязательство.

Таким образом, органы местного самоуправления в полной мере отвечают за причинение вреда гражданам и их объединениям, за нарушение их прав, свобод и законных интересов.

Стоит обратить внимание на определенную дефектность конструкции ст. 76 Федерального закона № 131-ФЗ, которая к муниципальным субъектам ответственности перед физическими и юридическими лицами причисляет не только органы местного самоуправления, но и должностных лиц местного самоуправления. Между тем к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, а не должностные лица, поскольку они не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ). При этом после привлечения к ответственности соответствующего органа местного самоуправления должностное лицо, действиями (бездействием) которого были причинены убытки физическим или юридическим лицам, может быть привлечено к материальной ответственности в порядке, установленном ст. 238 ТК РФ. В соответствии с содержащимися в ней законоположениями работник обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб, под которым понимается в том числе необходимость для работодателя произвести затраты на возмещение ущерба, причиненного работником третьим лицам. За причиненный ущерб работник несет материальную ответственность в пределах своего среднего месячного заработка.

Основными случаями наступления гражданско-правовой ответственности органов местного самоуправления являются: а) принятие органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан; такие правовые акты могут быть обжалованы любым гражданином, который считает, что его права были нарушены; б) причинение органами и должностными лицами местного самоуправления своими противоправными действиями (бездействием) имущественного или морального вреда физическим или юридическим лицам (ст. 1069 ГК РФ); в) причинение органами и должностными лицами местного самоуправления вреда в результате хозяйственной и технической деятельности. В частности, ответственность может наступать в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами. В этом случае ответственность наступает в общем порядке (ст. 1064 ГК РФ), а если вред причинен источниками повышенной опасности, принадлежащими органам местного самоуправления (например, автомашиной местной администрации), – в соответствии со ст. 1079 ГК РФ.

Вред возмещается за счет казны муниципального образования (всего принадлежащего ему на праве собственности имущества, кроме имущества, которое закреплено за созданными муниципальным образованием на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности). От имени казны выступают, как правило, соответствующие финансовые органы (ст. 1071 ГК РФ). Исключение составляют те случаи, когда эта обязанность законом или иным нормативным правовым актом возложена на другой орган.

Важной гарантией права граждан и их объединений на возмещение причиненного им органами местного самоуправления вреда является установленный в действующем федеральном законодательстве механизм получения заинтересованными лицами компенсации за нарушение их права на исполнение судебного акта, предусматривающего обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (включая местные бюджеты), понуждающий органы местного самоуправления своевременно исполнять возложенные на них обязательства. Соответствующий механизм введен Федеральным законом от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ "О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок" во исполнение Определения Конституционного Суда РФ от 3 июля 2008 г. № 734-О-П, в котором было констатировано, что отсутствие в российском законодательстве положений, прямо предусматривающих возможность компенсации вреда, причиненного неисполнением судебных решений, вынесенных по искам к государству и иным публично-правовым образованиям, может рассматриваться как законодательный пробел, наличие которого приводит к нарушению конституционных прав граждан.

Следует подчеркнуть, что названным Федеральным законом предусмотрен только один случай нарушения права на исполнение судебного акта в разумный срок, за которое заинтересованное лицо может получить компенсацию, а именно случай, когда не был исполнен судебный акт, предусматривающий обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ. Это не означает, что законодатель не признает право лица требовать компенсацию за вред, причиненный виновным неисполнением в принудительном порядке судебных актов, вынесенных как в отношении публично-правовых образований по требованиям, не связанным с обращением взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ (например, при признании незаконными тех или иных решений, действий органов и должностных лиц местного самоуправления), так и в отношении других лиц: в указанных случаях возможно применение общих положений (в том числе закрепленных ст. 151, 1069, 1070 н 1071 ГК РФ) об ответственности государства за вред, причиненный незаконными действиями (бездействием) государственных органов, должностных лиц, иных публичных образований (Определения Конституционного Суда РФ от 18 января 2011 г. № 45-О-О, от 18 января 2011 г. № 46-О-О, от 8 февраля 2011 г. № 115-О-О). Этот же подход нашел свое отражение в п. 2 Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 декабря 2010 г. № 30/64 "О некоторых вопросах, возникших при рассмотрении дел о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок", в котором разъяснено, что отсутствие права на присуждение указанной компенсации не лишает заинтересованное лицо права обратиться в суд с иском о возмещении вреда в соответствии со ст. 1069 и 1070 ГК РФ, а также о компенсации морального вреда на основании ст. 151 данного Кодекса.