Оценка возможностей производственного субсидирования АПК с учетом ограничений по "желтой корзине"

На момент присоединения России к ВТО в специальной, а не только публицистической литературе, было высказано много заявлений о "критически низком" уровне государственной поддержки отечественного АПК, разрешенном "нам" после переходного периода. Прежде всего речь шла о так называемой желтой корзине с объемом в 4,4 млрд долл. При этом, к сожалению, познания многих исследователей о государственной поддержке национального аграрного сектора в условиях членства страны в ВТО ограничивались исключительно понятиями "желтой" и "зеленой" корзин, да и то без их строгого методологического осмысления.

Об алгоритме формирования той же "желтой корзины", изложенном в базовом документе ВТО – Соглашении по сельскому хозяйству, писали немногие. А конкретные и квалифицированные расчеты по проблематике присоединения страны к ВТО научной общественности представили единицы.

По всей видимости, Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 годы (далее – Государственная программа) также была принята во многом с поправкой на ограничения ВТО. Создается впечатление, что в значительной мере из-за боязни санкций ВТО по превышению допустимых уровней "желтой корзины" Государственная программа предусматривает отмену с 2013 г. 10-летнего субсидируемого кредитования сельскохозяйственных организаций по инвестиционным кредитам, полученным ими в коммерческих банках на приобретение сельскохозяйственной техники отечественного производства, а также субсидирования новых инвестиционных кредитов, полученных на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов птицеводства, – с 1 января 2015 г., на строительство, реконструкцию и модернизацию объектов свиноводства – с 1 января 2017 г.

Отказ от затратного для бюджета субсидируемого кредитования в передовых (на сегодняшний день) отраслях может привести, с одной стороны, к постепенной утрате конкурентоспособности их продукции на внутреннем рынке, с другой стороны (что не менее существенно), к утрате данными отраслями своей инвестиционной привлекательности.

Обеспечить доступность инвестиционных кредитов – важная задача федеральных и региональных властей в условиях членства страны в ВТО.

На сегодняшний день существует реальная потребность в прояснении ситуации и уточнении перспектив производственного субсидирования отечественного сельского хозяйства с учетом принятых страной обязательств перед ВТО.

Исходя из методологии ВТО, прежде чем приступить к оценке возможностей производственного субсидирования национального сельского хозяйства, необходимо определиться с "наполнением" его "зеленой корзины". Ниже представлен перечень мероприятий, подпрограмм и федеральных целевых программ (ФЦП), который, по мнению авторов, формирует "зеленую корзину" Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013–2020 гг.

Перечень основных мероприятий, подпрограмм и ФЦП Государственной программы, финансируемых в режиме "зеленой корзины"

Финансирование мероприятий НИОКР (садоводство и виноградарство).

Финансирование мероприятий НИОКР (защищенный грунт).

Поддержка сельхозтоваропроизводителей в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях.

Мониторинг информации о товарных и потребительских свойствах зерна.

Развитие северного оленеводства и табунного коневодства.

Предупреждение распространения и ликвидация африканской чумы свиней на территории Российской Федерации.

Обеспечение проведения противоэпизоотических мероприятий в субъектах Российской Федерации.

Гранты на создание и развитие крестьянских (фермерских) хозяйств, единовременная помощь на бытовое обустройство начинающих фермеров.

Оформление земельных участков в собственность фермерскими хозяйствами.

Развитие биотехнологий.

Обеспечение реализации Государственной программы.

Социальное развитие села до 2013 г.

Устойчивое развитие сельских территорий на 2014–2017 гг. и на период до 2020 г.

Мониторинг плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения на основе материалов агрохимического и эколого-токсикологического обследований и формирование информационной базы данных.

Реабилитация почв, загрязненных в результате аварии на Чернобыльской АЭС.

Этот перечень мероприятий не вполне согласуется с представлениями Минсельхоза России и ряда ученых о содержании "зеленой корзины" Государственной программы.

В Минсельхозе России и ранее считали, что в перечень должны войти субсидии по страхованию урожаев и расходы на мелиорацию земель. В свое время об этом заявляла Е. Б. Скрынник. С принятием же новой Государственной программы в числе мер, не подпадающих под ограничения ВТО, в Минсельхозе рассматривают и "несвязанную поддержку" доходности сельскохозяйственных товаропроизводителей, "которая удовлетворяет всем правилам ВТО (относится к “зеленой корзине” и может использоваться без ограничения)"^[1]. По нашему мнению, чтобы с этим согласилась и ВТО, необходимо внести поправки содержательного характера в соответствующие постановления Правительства Российской Федерации и Федеральный закон "О развитии сельского хозяйства".

Вслед за определением годовых объемов "зеленой корзины" необходимо провести расчеты объемов de minimis и текущих АМП в соответствии с алгоритмом, представленным на рис. 10.1. При этом в ходе расчетов следует использовать:

• прогнозные объемы производства основных видов сельскохозяйственной продукции, определенные на основе балансового метода и метода экспертных оценок;

• прогнозные уровни цен отечественных товаропроизводителей (по основным видам сельскохозяйственной продукции), определенные на основе среднегодовых темпов роста за аналогичный по продолжительности предшествующий период (2005–2012 гг.) с использованием корректирующих коэффициентов и метода экспертных оценок;

• прогнозные объемы валовой продукции отечественного сельского хозяйства, определенные с использованием прогнозных индексов цен и физических объемов производства;

• планируемые объемы прямого субсидирования отечественных СХТ, представленные в Государственной программе;

• прогнозные объемы косвенного субсидирования отечественных СХТ посредством сохранения налоговых льгот, объемы которых определялись на основе среднестатистических данных за 2010-2012 гг.;

• уровни среднегодового курса доллара США (в рублях) по варианту 2 (умеренно оптимистическому), представленные в прогнозе социально-экономического развития страны до 2016 г., а затем и до 2030 г. (разработчик – Минэкономразвития России).

В целях оценки финансовой реализуемости Государственной программы в условиях принятых Россией ограничений по "желтой корзине ВТО" целесообразно использовать сценарный подход.

Сценарий 1 исходит из того, что бюджетное финансирование осуществляется в пределах Государственной программы; объем "зеленой корзины" определяется на основании Перечня основных мероприятий, подпрограмм и ФЦП Государственной программы, финансируемых в режиме "зеленой корзины".

Результаты проведенных расчетов в рамках сценария 1 представлены в табл. 10.2.

Эти расчеты показали, что с точки зрения ограничений ВТО по "желтой корзине" Государственная программа может быть реализована в полной мере, т.е. структура ее расходов и объемы производственного субсидирования не войдут в противоречие с требованиями базового документа ВТО – Соглашения по сельскому хозяйству.

По данным табл. 10.2 видно, что в случае реализации сценария 1 максимальный объем "желтой корзины" составит в Российской Федерации примерно 2 млрд долл. США. По расчетам, данный уровень может быть достигнут по итогам 2015 г. В то же время в конце переходного периода и в последующие два года прогнозируется объем "желтой корзины", не превышающий 1,2 млрд долл. США.

Таким образом, расчеты показывают, что в 2018–2020 гг. при необходимости можно будет ежегодно направлять в отечественный аграрный сектор объемы дополнительных производственных субсидий, эквивалентные 3,2 млрд долл. Это станет возможным прежде всего потому, что благодаря режиму de minimis в "желтую корзину" не попадут от 207 до 214 млрд руб. продуктовых и непродуктовых субсидий. Таким образом, режим de minimis позволит не только в полной мере выйти на параметры производственного субсидирования, предусмотренные Государственной программой, но и, не входя в противоречие с обязательствами перед ВТО, сформировать возможности для увеличения производственного субсидирования отечественного сельского хозяйства на 125– 132 млрд руб. (в стоимостных соотношениях 2018–2020 гг.).

Что же касается добровольных обязательств России, направленных на удержание до 2017 г. "продуктовых" субсидий на 30%-ном уровне от объема "непродуктовых", то здесь возникают методические и нормативно-правовые коллизии. Причина же этого кроется в чрезмерной методической размытости, неконкретности механизма, получившего юридическое закрепление в докладе Рабочей группы по присоединению Российской Федерации к Всемирной торговой организации.

При строго методическом подходе (вариант 1) к указанной проблеме следует, что деление на компоненты продуктово-специфической и непродуктово-специфической поддержки производится страной на завершающей стадии формирования "желтой корзины". При этом показатель непродуктово-специфической поддержки определяется формулой АМПнпс = НС + КС (см. табл. 10.2). По нашим расчетам, соотношение АМПнпс и ВПсх в условиях сценария 1 не превысит за весь период реализации Государственной программы даже 3,55%. Следовательно, по методике ВТО значения данной компоненты обнуляются в рамках "желтой корзины" и автоматически попадают в объем de minimis.

По нашему мнению, при АМПнпс = 0 значения формулы (АМПпс / АМПнпс) < 0,3 будут лишены финансово-экономического смысла, а обязательства страны по п. 1187 доклада Рабочей группы потеряют юридическую силу. Однако данное положение нуждается в признании сторон. И если указанная аргументация не будет нормально воспринята ВТО, то федеральному правительству придется "переформатировать" всю Государственную программу.

Таблица 10.2

Оценочные объемы и структура государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей (СХТ) Российской Федерации на 2013–2020 гг. Сценарий 1

Показатель	Год
	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
Объем бюджетного финансирования Государственной программы – всего, млрд руб.	238,862	236,753	263,247	280,033	294,301	310,327	325,120	338,670
в том числе: финансирование мероприятий "зеленой корзины"	49,578	38,360	39,132	57,146	59,817	65,940	71,514	78,775
прямые производственные субсидии	189,284	198,392	224,115	222,887	234,484	244,387	253,606	259.895
из них: продуктовые субсидии de minimis (Dпс)	37,114	37,582	43,356	43,522	44,134	65,887	65,150	66,225
продуктовые субсидии "желтой корзины" (текущая АМПпс)	57,313	59,418	66,950	67,728	67,805	45,752	46,258	46,134
непродуктовые субсидии (НС)	94,857	101,393	113,809	111,637	122,546	132,749	142,197	147,536
Косвенные субсидии (КС)*, млрд руб.	27,500	27,700	28,500	28,700	28,800	28,900	29,000	29,000
НС + КС, млрд руб.	122,357	129,093	142,309	140,337	151,346	161,649	171,197	176,536
Стоимость валовой продукции сельского хозяйства (ВПсх), млрд руб.	3451,1	3723,7	4017,9	4335,3	4677,8	5047,4	5446,1	5876,4
Соотношение объема (НС + КС) и ВПсх, %	3,55	3,47	3,54	3,24	3,24	3,20	3,14	3,00
Курс рубля по отношению к доллару США, руб/1 долл.	31,40	32,10	33,70	34,90	37,10	39,30	40,80	41,20
Совокупная текущая АМП ("желтая корзина"): млрд руб. млрд долл. США	57,313 1,825	59,418 1,851	66.9501 1,987	67,728 1,941	67.805 1,828	45.752 1,164	46,258 1,134	46,134 1,120
Допустимый уровень совокупной текущей АМП, млрд долл. США	9,000	8,100	7.200	6,300	5,400	4,400	4,400	4,400
Соотношение (Dпс + АМПнс) и (НС + КС), %	77,2	75,1	77,5	79,3	74,0	69,1	65,1	63,6

* Объем косвенных субсидий (КС) рассчитан на основе льгот, предоставляемых СХТ по уплате: НДС (ставка 10%), налогу на прибыль (ставка 0% по прибыли, полученной от реализации сельскохозяйственной продукции), страховых взносов в государственные внебюджетные фонды и др.

В ситуации с докладом Рабочей группы плохо то, что предлагаемые в нем (п. 1187) механизмы никак не комментировались переговорщиками и не уточнялись в методическом плане. Отсюда велика вероятность их толкования в расширительном ключе. Вполне возможно, что участники переговоров склонялись к расчетам по формуле, представленной нами в последней строке табл. 10.2 – соотношение (Duc + АМПпс) и (НС + КС). Собственно, это и есть вариант 2 методики расчетов. Однако в таком случае может оказаться, что продуктовое субсидирование в рамках Государственной программы в период 2013–2017 гг. в 2,5-2,6 раза превысит допустимый уровень. В тактическом отношении это может привести к пересмотру форм и процедур субсидирования, но не приведет к сокращению их объемов, если правильно пользоваться режимом de minimis. Обладание же этим инструментом является задачей стратегической.

Понимание того, что режим de minimis является официально разрешенным, т.е. законным путем "отвода" производственных субсидий от ограничиваемого ВТО уровня "желтой корзины", должно методически вооружать агрополитические структуры страны. По существу, режим de minimis позволяет стране иметь производственное субсидирование, в несколько раз превышающее разрешенный уровень "желтой корзины". Почему-то этому аспекту, на наш взгляд, не уделяется должного внимания в практике принятия агрополитических решений и при разработке научно-методических рекомендаций по агрополитической проблематике. Более того, мы считаем, что уровень de minimis нуждается в постоянном мониторинге и формировании соответствующих структурных подразделений в системе органов государственного отраслевого управления.