Особенности региональной политики в унитарных государствах (на примере Испании)

Со второй половины XX в. в целом ряде унитарных государств стали все активнее протекать процессы автономизации и фактического использования при формировании и реализации региональной политики отдельных элементов федерализма. В региональной политике таких стран все отчетливее проявляются тенденции своего рода деунитаризации. Подобные тенденции не привели пока к появлению новых федераций (за счет преобразования в них унитарных государств), но способствуют сокращению различий между региональной политикой в федеративных и унитарных государствах, где все в большей степени начинают просматриваться отдельные федеративные черты.

Эти тенденции вписываются в общий контекст общемировых процессов децентрализации, усиления действия принципов субсидиарности, повышения роли местных сообществ и институтов гражданского общества. Наиболее характерными примерами унитарных государств, имеющих отдельные федеративные черты государственного устройства и региональной политики, являются Испания, Италия и Франция. Особый интерес представляет испанский опыт формирования и реализации государственной региональной политики.

Региональное развитие Испании в последние 30–35 лет имеет определенное сходство с российским. После завершения эпохи авторитарного режима генералиссимуса Ф. Франко жесткая централизованная система власти начала трансформироваться в "государство автономий", основанное на принципах демократического устройства, в котором большую роль играют институты гражданского общества. Окончательный переход страны к демократии завершился только к середине 1980-х гг.

К моменту начала реформ (середина 1970-х гг.) Испания имела довольно отсталую экономику, низкий уровень жизни населения и заметные различия в уровнях развития регионов. Для сокращения разрыва с ведущими странами мира использовалась концепция "догоняющего развития". За годы реформ Испания совершила мощный рывок вперед, создав современную экономику и систему социальной защиты населения. Межрегиональные диспропорции заметно сократились, но все еще остаются значительными по сравнению с наиболее развитыми странами мира. Кроме того, в Испании, как и в России, центральным властям приходится решать периодически обостряющуюся проблему сепаратизма и вести непростую работу по выстраиванию оптимальной системы отношений с регионами.

В соответствии с Конституцией, принятой в 1978 г.^[1], Испания является унитарным государством. Однако де-факто страна отличается четко выраженным уклоном региональной политики в сторону статуса "фактической федерации". Испания состоит из 17 автономных сообществ^[2] и двух автономных городов (Мелилья и Сеута). Особенностью двух последних является то, что они расположены на Средиземноморском побережье Африки (полуанклавы по отношению к территории Марокко). В отличие от регионов автономные города не имеют собственных законодательных органов власти.

Статус регионов получили 17 исторических областей: Андалусия, Арагон, Астурия, Балеарские острова, Валенсия и др. Регионы разделены на 50 провинций. Каждый регион включает одну или несколько провинций. Например, Галисия, расположенная на крайнем северо-западе страны, состоит из четырех провинций: Ла-Корунья, Луго, Оренсе и Понтеведра. В свою очередь, провинции включают муниципальные образования.

Конституция установила, что распределение полномочий между центром и регионами осуществляется путем взаимного согласования. Конфликтные ситуации подлежат разрешению в судебном порядке. Положения Конституции Испании исключают возможность федерализации страны и содержат запрет на преобразование автономных сообществ в субъекты федерации. Одновременно с этим допускается образование новых автономий. Во многом это связано с нерешенностью проблем сепаратизма в национальных автономиях – Каталонии и Стране Басков. В каждом регионе населением избирается ассамблея, которая принимает законодательные акты и формирует правительство во главе с председателем. Региональные органы власти принимают решения в области экономических отношений, образования, здравоохранения, культуры. Деятельность управленческих структур регионов контролируется центральным правительством, конституционным судом и счетной палатой.

В положениях Конституции Испании содержатся целевые установки на обеспечение сбалансированного регионального развития, подчеркивается необходимость создания условий, благоприятствующих более равномерному распределению доходов, достижению справедливого и адекватного уровня экономического равновесия между различными частями страны. Принятие Конституции Испании явилось отправной точкой выстраивания новой системы отношений между центром и регионами. В дальнейшем происходило постепенное совершенствование государственной региональной политики. Первоначально максимальный объем полномочий получили три национальные автономии: Галисия, Каталония и Страна Басков. Например, наряду с испанским, на их территории допускается официальное использование местных языков. Другие регионы получили несколько меньший объем полномочий. Однако Конституция допускала возможность расширения полномочий путем проведения референдума, на котором за это проголосует большинство населения каждой из провинций, входящей в состав региона. Первой этим правом воспользовалась Андалусия, получившая равные права с тремя вышеуказанными национальными регионами.

В 1979–1983 гг. была проведена работа по определению объема полномочий регионов, завершившаяся подписанием 17 соглашений. Отношения центра и регионов строятся на основе законодательно закрепленного распределения полномочий с использованием договорных форм, согласительных процедур и коллегиальных органов. Пакт об автономии, подписанный в 1992 г., установил принципы регионального самоуправления и межрегиональной солидарности как основу системы правового устройства страны. Наряду с региональными полномочиями закреплялись права более низких уровней власти – провинциального и муниципального.

Правовые основы принципов децентрализации управления страной потребовали формирования и реализации новой государственной региональной политики. Ее основными направлениями стали: выравнивание уровней развития регионов, увеличение финансирования социальных программ, стимулирование экономической активности, модернизация инфраструктуры, передача части налоговых и бюджетных полномочий на места, использование финансовых ресурсов ЕЭС. Политическое доминирование левых сил способствовало масштабной модернизации социальной сферы. За период с 1977 по 1993 г. расходы по этому направлению выросли с 27% до более 50% ВВП.

На уровне национального правительства за формирование и реализацию региональной политики в Испании отвечают Министерство территориальной политики и государственного управления и Министерство экономики и финансов. Немалое значение имеют межведомственные, координационные и консультационные структуры. Например, Совет по фискальной и финансовой политике имеет полномочия но участию в распределении ресурсов центрального бюджета, отбору и мониторингу региональных проектов. В Совет входят министры финансов центрального и региональных правительств. Конференция по делам автономных сообществ, в состав которой входят представители центра и регионов, занимается обсуждением проблем регионального экономического развития, поиском общих позиций. Саммит президентов автономных сообществ обеспечивает координацию и мобилизацию средств, выделяемых для финансирования региональных проектов.

Отношения центральных и региональных органов власти базируются на законодательно закрепленном распределении полномочий с использованием договорных форм, согласительных процедур и коллегиальных органов. В хозяйственной сфере деятельности правительство Испании определяет основные направления экономической политики государства, обеспечивает единство регулирования и координацию развития отраслей и регионов. В рамках общенациональной стратегии регионы осуществляют необходимые функции государственного регулирования, в том числе на основе принятия и реализации четырехлетних планов экономического развития. Меры по реализации региональных планов должны согласовываться с действиями, осуществляемыми в рамках выполнения программ, принятых на национальном и европейском уровнях. Поэтому в регионах большое внимание уделяется координации разнообразных программ, реализуемых на их территории.

Социально-экономическая политика регионов направлена на достижение следующих целей:

– сбалансированное развитие региона, улучшение структуры его экономики;

– повышение конкурентоспособности предприятий региона на основе роста их научно-технического, производственного и управленческого потенциала;

– интеграция региональной экономики в европейскую и мировую хозяйственные системы;

– формирование благоприятного инвестиционного климата, повышение привлекательности региона для вложения капиталов, в первую очередь в передовые отрасли экономики;

– развитие социальной инфраструктуры, решение социальных задач, рост благосостояния и обеспечение занятости населения.

Помимо органов власти и различных правительственных и межрегиональных координационных структур важную роль в реализации региональной политики имеют специализированные организации. По своей сути они являются агентствами регионального развития, сформированными за счет государственных средств и подконтрольными исполнительным органам власти автономных сообществ. Одновременно с этим они имеют существенную хозяйственную самостоятельность и строят свою деятельность с учетом коммерческой составляющей. В столичном регионе функции агентства выполняет Мадридский институт развития, созданный в 1984 г. на основании специального закона для содействия сбалансированному развитию экономики. Институт является публичной организацией, находится в ведении регионального Министерства экономики и подотчетен парламенту Мадрида. В одном из крупнейших регионов Испании (занимает 17,3% территории страны, доля в численности ее населения составляет 17,8%) – Андалусии – функционирует Институт развития Андалусии. В числе приоритетных задач его деятельности – укрепление экономики региона и привлечение инвестиций.

Главным источником финансирования деятельности агентств являются ассигнования из региональных бюджетов. Другая, несколько меньшая, часть средств формируется за счет поступлений от центрального правительства страны, доходов от собственной деятельности, кредитных ресурсов, финансирования в рамках участия в европейских программах (если сам регион участвует в таких программах).

Важнейшим инструментом реализации региональной политики являются финансовые ресурсы. Основным организационным звеном перераспределения финансовых ресурсов из центра в регионы стал созданный в 1984 г. Фонд межтерриториальных компенсаций. Объем финансирования, направляемого в регионы, определялся по специальной методике и подлежал увеличению каждые пять лет. Центр начал процесс постепенной передачи регионам права взимания отдельных видов налогов и сборов (на недвижимость, наследство и др.). Перераспределение бюджетных ресурсов страны в регионы также осуществлялось в форме целевых инвестиционных трансфертов.

В 1986 г. Испания вступила в ЕЭС. Для регионального развития это событие имело большое значение. Страна сумела получить благоприятный режим членства в ЕЭС: в 1986–2006 гг. взносы Испании в общий европейский бюджет составили 117 млрд евро (в ценах 2004 г.), а объем полученного финансирования – 211 млрд евро. Первоначально регионы получали европейское финансирование по квотам Структурных фондов. С 1989 г. страна начала получать финансовую помощь ЕЭС по многолетним региональным программам. В этот же период начинает формироваться трехуровневая модель испанской региональной политики. Она заключается в увязке и координации интересов органов власти различного уровня: общеевропейского (наднационального), национального и регионального.

В 1989–2006 гг. за счет финансирования из фондов ЕС (ЕЭС)^[3] Испания получила почти 98 млрд евро, в том числе 84 млрд – из Структурных фондов, и около 13 млрд – из Фонда сплочения. Финансовые ресурсы направлялись на реализацию трех национальных программ структурных реформ. По национальной программе 2000–2006 гг. Испания получила от ЕС 57,5 млрд евро. Национальное, региональное и частное софинансирование испанской стороны составило 40 млрд евро. Более 66% средств было направлено на оказание финансовой помощи 11 наиболее отсталым регионам Испании, в которых ВВП на душу населения составлял менее 75% от среднего уровня 15 наиболее развитых стран ЕС. Из общего объема финансирования центральным правительством распределялось 62,4% средств, региональными структурами – 37,6%. Программа охватывала регионы, занимающие 76% территории, на которой проживало 58% жителей страны. Средства направлялись на развитие производства, транспортной и инженерно-энергетической инфраструктур, торговли, туризма, аграрного сектора, улучшение экологии, техническую помощь предприятиям, улучшение системы профессионального образования.

Помимо слаборазвитых регионов финансирование (в существенно меньшем объеме) охватывало и шесть более благополучных регионов: Каталонию, Мадрид, Страну Басков и др. Средства направлялись на развитие депрессивных территорий, проблемы которых были связаны с кризисом отраслей их традиционной специализации, периферийным и приграничным районам, малым городам, районам массовой безработицы, на активизацию научных исследований и образовательные программы. Основной объем средств предоставлялся для целей открытия новых предприятий, расширения и модернизации действующих, перемещения производств из других районов страны.

Вступление в ЕЭС внесло важный вклад в формирование новой региональной политики Испании. До конца 1980-х гг. финансово-экономические механизмы региональной политики Испании функционировали на основе использования средств Фонда межтерриториальных компенсаций. Вступление в ЕЭС сделало возможным непосредственное участие регионов в европейской политике, способствовало изменению организационной структуры региональных органов власти. Были созданы специальные органы, занимающиеся разработкой и координацией совместных европейских проектов, увязанных с общенациональными программами и региональными планами развития. Например, Каталонский совет попечителей в пользу Европы, Консорциум центра Балеарских островов Европы и др. С 1995 г. испанские регионы имеют в Брюсселе свои региональные офисы. Они осуществляют получение и передачу информации, отстаивают и продвигают интересы своих территорий в структурах европейского сообщества.

Реализация региональной политики привела к ряду значимых положительных результатов. Удалось укрепить испанскую государственность, серьезно понизить градус сепаратистских настроений в национальных автономиях, преодолеть социально-экономическое отставание от ведущих стран мира, поднять средний уровень развития испанских регионов, сократить межрегиональные диспропорции. Проведение региональной политики способствовало укреплению демократии, становлению и развитию институтов гражданского общества. Страна получила мощный позитивный импульс развития. До начала реформ в экономике преобладал низкоквалифицированный труд, а основным фактором конкурентоспособности на внешнем рынке выступала низкая цена испанских товаров. Основной отраслью специализации страны являлся аграрный сектор. В 1960-е гг. в нем было занято около 40% экономически активного населения.

За годы реформ были не только модернизированы традиционные отрасли промышленности (пищевая, легкая и др.), но и созданы принципиально новые высокотехнологичные, например, автомобилестроение. По числу произведенных автомобилей Испания входит в число ведущих стран Европы (в 2007 г. было выпущено 2,8 млн единиц автотранспортных средств). Повысился образовательный уровень населения. С 1975 по 2006 г. неграмотность снизилась с 9% до 2%, доля граждан, получивших университетское образование, возросла с 5% до 10%. Сеть автодорог возросла за 1995–2006 гг. на 47,8%, превысив среднеевропейский уровень густоты покрытия территории. По размеру экономики Испания входит в число ведущих стран мира. Согласно информации Евростата, объем ВВП Испании составил в 2009 г. 1,05 трлн евро. В ЕС но этому показателю Испания уступает только ФРГ, Франции, Великобритании и Италии. По данным Всемирного банка за 2010 г. ВВП Испании (в текущих ценах) составил 1,41 трлн долл. (12-е место в мире).

За счет проведения региональной политики и привлечения европейского финансирования удалось значительно сократить межрегиональные диспропорции. Об этом свидетельствует табл. 10.4, в которой приведены данные по нескольким наиболее и наименее развитым регионам Испании за период 1995–2005 гг.

Таблица 10.4

Сравнение Испании и ряда ее регионов со средним но ЕС значением ВВП на душу населения^[4]

Автономное сообщество (регион)	ВВП надушу населения, % от ЕС
	1995 г.		2000 г.		2005 г.
	ЕС-15	ЕС-27	ЕС-15	ЕС-27	ЕС-15	ЕС- 27
Эстремадура	50,8	58,9	53,9	62,1	61,8	69,7
Андалусия	59,1	68,6	62,4	71,9	71,3	80,4
Галисия	64,7	75	65,8	75,8	74,7	84,2
Каталония	96,3	111,6	103,2	118,9	108,3	122,1
Наварра	99,8	115,7	107,8	124,2	114,7	129,2
Мадрид	103,6	120,1	115,1	132,7	118,8	133,9
Испания в целом	79,2	91,9	84,7	97,6	91,4	103

Однако реализация выбранной модели региональной политики привела не только к положительным результатам, но и способствовала появлению сложных проблем. Среди таких проблем можно выделить рост бюджетной задолженности регионов, разрастание бюрократического аппарата, формирование во многих регионах иждивенческих настроений с сохранением дотационного характера финансово-бюджетной базы их развития. Появление многих из этих проблем во многом обусловливалось тем, что финансово- экономическая база региональной политики серьезно отставала от сложности решаемых государственно-политических задач. Нацеленность на скорейшее преодоление отсталости бедных регионов привела к лавинообразному росту расходов на модернизацию их инфраструктуры и реализацию социальных программ. Немалая часть таких расходов не подкреплялась наличием собственной ресурсной базы и ориентировалась на получение финансирования со стороны центра и привлечение заемных средств. Большая часть регионов имеет дотационный характер и зависит от финансирования со стороны центра. Достаточными собственными ресурсами финансирования расходов располагают всего несколько регионов.

Подобный подход к финансированию региональных расходов внес определенный вклад в формирование значительного бюджетного дефицита и совокупной задолженности страны. Эти проблемы резко обострились в период глобального финансово-экономического кризиса 2008–2009 гг. Размер бюджетного дефицита возрос до 11,2% ВВП. Совокупная задолженность страны (долги государства, частных компаний и домохозяйств) увеличилась со 140% в 1995 г. до 400% к ВВП на начало 2010 г. В этот период Испания стала относиться к числу наиболее проблемных в финансовом отношении стран Еврозоны (наряду с Грецией, Ирландией и Португалией). В апреле 2009 г. уровень безработицы повысился до 18,6%, по сравнению с 8,1% в апреле 2007 г.

Негативные последствия глобального финансово-экономического кризиса привели к корректировке отдельных направлений региональной политики. Прежде всего это коснулось финансирования регионального и местного развития. В 2010 г. была принята Стабилизационная программа, направленная на сокращение бюджетного дефицита до 3% ВВП в 2013 г. Для достижения этой цели предусматривалось принятие жестких антикризисных мер, включая снижение расходов местных органов власти на 1,2 млрд евро.

Несмотря на принятые меры, кризисное состояние испанской экономики сохранялось и в 2011–2012 гг. По итогам 2011 г. бюджетный дефицит по отношению к ВВП составил 8,5% (из стран ЕС хуже ситуация была только в Ирландии и Греции – 13,1% и 9,1%, соответственно), а государственный долг к ВВП – 68,5% (рекордсменом по уровню государственного долга была Греция – 165,3%). Весной 2012 г. ситуация в экономике Испании еще более обострилась из-за кризиса в банковской системе.

Государственная региональная политика Испании находится в стадии совершенствования. Вокруг этой проблематики ведутся активные дискуссии. К числу наиболее значимых направлений улучшения региональной политики относится поиск оптимальной модели бюджетного федерализма и обеспечение более совершенной координации взаимодействия органов власти различного уровня. Среди актуальных задач выделяется необходимость большего вовлечения регионов в решение проблем развития страны в целом. В качестве возможных путей решения этой задачи рассматривается переход к практике заключения соглашений между центром и регионами, с одной стороны, и между всеми регионами – с другой. Подписание таких соглашений могло бы явиться основой создания механизма более эффективного участия регионов в осуществлении макроэкономической политики. Отдельные предложения затрагивают вопросы реформирования высших органов государственной власти. В частности, обсуждаются планы реформирования верхней палаты парламента по образцу федеративных стран. В случае принятия таких планов сенат будет формироваться по территориальному принципу и представлять интересы испанских регионов.

При проведении региональной политики Испания уже не может рассчитывать на столь обильное, как в предшествующие годы, финансирование со стороны ЕС. С учетом достаточно высокого уровня развития, особенно в сравнении с такими членами ЕС, как, например, Болгария и Румыния, ожидается многократное сокращение помощи ЕС и постепенный переход Испании в статус страны-донора европейского сообщества.