Особенности региональной политики в федеративных государствах (на примере ФРГ)

Наиболее успешным примером реализации модели федерализма сотрудничества, достижения равенства федеральных единиц и тесного переплетения сфер компетенции различных уровней власти является ФРГ.

Региональная политика в ФРГ имеет богатые традиции, которые удается сохранять даже в условиях углубления европейской интеграции. В настоящее время в состав ФРГ входят 16 федеральных земель (11 западных и 5 из состава бывшей ГДР), которые обладают достаточно высокой степенью автономности. Границы федеральных земель^[1] были искусственно определены оккупационной администрацией союзников после Второй мировой войны. При создании новых земель союзники ориентировались на удобство управления, а не на исторически сложившиеся административные границы. В результате этого из крупных земель старые исторические границы удалось сохранить только Баварии. Во второй половине XX в. страна испытала серьезные трансформационные преобразования: восстановление хозяйства после военной разрухи, достижение быстрых темпов роста экономики и высокого уровня жизни населения (немецкое экономическое чудо), объединение с ГДР и активная работа по выравниванию уровней развития всех земель.

Земли ФРГ имеют свои конституции, парламенты и правительства. Федеральная палата парламента – бундесрат – целиком формируется из представителей региональных органов власти. Наряду с другой палатой парламента – бундестагом – и правительством, бундесрат имеет право принятия важнейших государственных решений (введение в действие закона о чрезвычайном положении, применение мер федерального принуждения в отношении какой-либо из земель и др.). Законодательное ограничение компетенции земель невозможно без согласования с бундесратом. Обладая самостоятельностью в сфере бюджетной политики, земли должны учитывать требования общегерманских планов и балансов. Основной закон (конституция) ФРГ^[2] предусматривает возможность изменения границ между землями посредством проведения референдумов.

В Конституции ФРГ проводится разграничение полномочий федерального центра, земель и местных властей. Так же как и в России, определены предметы совместного ведения федерального центра и земель, которые охватывают более 20 сфер регулирования. По большинству вопросов компетенции земель и федерального центра очень тесно переплетаются. Поэтому для принятия многих решений требуется взаимное согласование. В немецкой литературе ФРГ нередко именуется "кооперативной федерацией". Этим подчеркивается наличие законодательно закрепленного многопланового сотрудничества между федеральным центром и землями, а также земель между собой.

Бундесрат, как представительство 16 федеральных земель, представляет собой важнейший инструмент их общности, призванный отстаивать региональные интересы при формировании и реализации государственной политики. Федеральный центр и земли должны считаться с интересами друг друга и действовать сообща. В этом плане бундесрат является противовесом по отношению к бундестагу и федеральному правительству, но одновременно и связующим звеном между федеральным центром и землями.

Как и регионы России, земли ФРГ различаются по своим размерам, численности населения и экономическому потенциалу. Хотя различия в уровнях развития земель ФРГ несопоставимы с межрегиональными диспропорциями в России. Менее высоким уровнем развития экономики и доходами населения все еще отличаются земли, входившие в состав ГДР. Однако этот разрыв постепенно сокращается. По остальным позициям земли главным образом отличаются своими размерами и специализацией. Если сравнивать показатели самой маленькой федеральной земли – Бремена – с другими, более крупными, землями, то по численности населения разница с Северным Рейном-Вестфалией достигает 27 раз, по объему валовой добавленной стоимости – почти 20 раз (24,9 млрд евро и 485,3 млрд евро в 2008 г.), по размеру территории с Баварией – 176 раз. Однако даже при таких контрастах ФРГ является вполне сбалансированным государством по уровню развития всех ее территорий.

Как и в России, где статус субъектов Федерации имеют города федерального значения Москва и Санкт-Петербург, в составе немецкого государства есть аналогичные административно-территориальные единицы, являющиеся федеральными землями. К ним относятся: столица ФРГ – Берлин, а также два бывших ганзейских города – Гамбург и Бремен. Город Бремен составляет основу одноименной и самой маленькой федеральной земли, в состав которой помимо пего входит город Бремерхафен.

Вопросам формирования региональной политики и выработке оптимальной модели территориального развития в ФРГ традиционно уделяется много внимания. Первоначальными причинами этого явились разделение страны после завершения Второй мировой войны и необходимость быстрой ликвидации ее разрушительных последствий. В начальный период существования ФРГ (страна была создана в 1949 г.) федеральный уровень власти определял для земель лишь рамочные условия их развития. Вопросы территориального развития находились в ведении земель. Первый закон о земельном планировании был принят в земле Северный Рейн-Вестфалия в 1950 г. Федеральный уровень власти начинает присутствовать в системе регионального развития только с конца 1950-х гг. Процесс активизировался в 1960-е гг. под влиянием кризисов в ряде отраслей промышленности и роста миграции. С 1963 г. на федеральном уровне регулярно с периодичностью один раз в несколько лет готовятся и публикуются доклады по вопросам территориального развития. В 1965 г. был принят закон об организации территорий, определивший необходимость обеспечения во всех частях страны "равноценных условий жизни". Все действия, влияющие на территориальное развитие, должны быть согласованы с министром, ответственным за координацию деятельности по организации территорий. Один раз в четыре года правительство должно представлять бундестагу отчет, включающий сведения о ходе и тенденциях развития территорий, мероприятиях по обеспечению желаемого территориального развития страны.

С конца 1960-х гг. рычаги влияния федерального центра на региональное развитие существенно укрепились. В 1969 г. принимается федеральный закон о совместной задаче улучшения региональной хозяйственной структуры, которая должна решаться общими усилиями федерального центра и земель (далее – совместная задача). С этого момента реализация совместной задачи становится центральным звеном всей региональной политики ФРГ. Согласно Конституции содействие экономическому развитию территорий является компетенцией земель. Они самостоятельно определяют характер государственного регулирования, составляют планы и реализуют мероприятия региональной политики. Федеральный центр осуществляет софинансирование этих мероприятий, определяет общие цели и параметры региональной политики. На федеральном уровне уточняются пропорции бюджетных ассигнований, выделяемых на нужды земель, осуществляется координация с региональной политикой ЕС.

Однако идею координации плановой деятельности всех органов власти реализовать не удалось. В 1981 – 1982 гг. глубокий экономический кризис показал недостаточную эффективность региональной политики. В связи с этим в 1985 г. были обнародованы Основные программные установки по территориальной организации, в которых отмечалось возрастание региональных различий и было предложено обратить особое внимание на инфраструктуру сельских районов, агломерации, охрану среды обитания. В ФРГ вся деятельность в сфере регионального развития распределена по вертикали между федеральными, земельными и муниципальными органами власти, а по горизонтали – между государственными ведомствами. В целях формирования достоверной информации о региональных особенностях развития страны, территориальных диспропорциях, оценке государственного воздействия на пространственное развитие в 1973 г. был образован Федеральный научно-исследовательский центр изучения страны и организации территории.

С 1972 г. составляются четырехлетние рамочные планы, в которых определяются границы проблемных регионов, правила получения помощи, се размеры и некоторые другие параметры региональной политики. Планы готовятся планировочным комитетом иод председательством федерального министра экономики и технологий при участии федерального министра финансов и земельных министров (сенаторов) по экономике. Решения по выделению бюджетных ассигнований на нужды решения совместной задачи принимаются бундестагом и земельными парламентами. Таким образом, региональная политика в ФРГ – составная часть национальной социально-экономической стратегии развития государства.

Главной целью мероприятий является ликвидация межрегиональных диспропорций, улучшение инвестиционной привлекательности отстающих регионов, стимулирование структурных изменений их экономики. Социальная направленность мероприятий заключается главным образом в создании новых рабочих мест. Приоритет отдается мероприятиям, оказывающим меньшее давление на природную среду. Основной упор делается на оказание инвестиционной помощи предприятиям проблемных регионов, вложениям в инфраструктуру, а также неинвестиционным формам поддержки малого и среднего бизнеса.

Границы регионов, которым оказывается финансовая помощь, сформированы в 1975 г. на основе региональных рынков труда (по данным о маятниковых трудовых миграциях). В последующем с периодичностью в несколько лет они пересматриваются. Примечательно, что эти границы могут не совпадать с административно-территориальным делением страны. По состоянию на 2009 г. в ФРГ выделялось около 270 регионов рынков труда. Для выявления среди них проблемных используются специальные формулы, характеризующие состояние рынка труда, валовую продукцию, доходы населения и состояние инфраструктуры. Состав показателей и формулы расчета периодически меняются. Например, в 2007 г. и последующие периоды формула рассчитывалась на основе четырех показателей: среднего уровня безработицы в 2002–2005 гг. (вес показателя – 50%), средней зарплаты наемных работников (40%), прогноза численности рабочей силы в 2004–2011 гг. (5%) и состояния инфраструктуры (5%). При расчетах также учитывается помощь, направляемая в регионы в рамках программ ЕС. В результате расчетов к проблемным регионам была отнесена вся территория Восточной Германии, а в двух западных землях – Баден-Вюртемберг и Гамбург – территорий для выполнения мероприятий нс выявлено.

Интеграция восточных земель

После воссоединения немецкого государства в 1990 г. важнейшей задачей региональной политики стадо скорейшее приближение уровня жизни в восточных землях к западногерманским стандартам. "Старые" земли заявили о своей равной с федерацией ответственности за объединение страны. 13 марта 1993 г. федерация и все 16 земель заключили "Договор солидарности". В соответствии с ним на основе нового финансового выравнивания между федеральными землями пять новых федеральных земель должны были получать ежегодно 52 млрд немецких марок. В 1994 г. правительство ФРГ провело через парламент законопроекты об изменениях в налоговой системе, предусматривающие перераспределение части налоговых поступлений в пользу новых земель.

За период с момента объединения страны удалось добиться серьезных успехов в деле сокращения отставания восточных земель. Если в 1991 г. производительность труда на востоке составляла всего 45% от уровня западных земель, то в 1995 г. – 72%, а в 2007–2008 гг. – около 79%. Однако, несмотря на огромные финансовые вливания и меры стимулирования, полностью устранить межрегиональные диспропорции так и не удалось.

В ряде случаев меры региональной политики, принимаемые в отношении восточных земель, способствовали появлению новых проблем. Массированное финансирование и быстрый переход к западногерманской модели сильного государственного регулирования рынка труда привели к снижению конкурентоспособности многих предприятий Восточной Германии. В целом ряде районов наблюдалось закрытие промышленных предприятий, что привело к деиндустриализации (федеральные земли Бранденбург и Мекленбург – Передняя Померания) и способствовало повсеместному росту безработицы и оттоку населения в западные земли. Несмотря на масштабные социальные программы, между восточными и западными землями сохраняются большие различия в уровнях доходов населения. Если в Баден-Вюртемберге и Баварии доля населения с доходами ниже 60% от среднего по стране составляла в 2007 г. 10% и 11% соответственно, то в Мекленбурге – Передней Померании – 24,3%, а в целом по восточным землям – 19,5%.

Все проблемные регионы подразделяются на несколько групп, в зависимости от характеристик которых и определяются масштабы и направления оказания помощи. Например, первую группу образуют районы с отсталой экономикой, вторую – имеющие структурные проблемы, и т.д. Помимо объемов и направленности финансирования устанавливаются и более детальные критерии. Так, в рамках совместной задачи в 2007 г. средства, идущие на обеспечение занятости населения, не должны были превышать норматив 500 тыс. евро на создание нового рабочего места и 250 тыс. евро на сохранение существующего. Наибольший объем помощи получают слаборазвитые и депрессивные территории, большая часть которых находится в восточных землях. После объединения страны и начала реализации совместной задачи объем средств распределяется между западными и восточными землями в пропорции 1:6. Отдельные показатели результатов реализации региональной политики в нескольких восточных и западных землях, получивших наибольшие объемы помощи, представлены в табл. 10.5.

Таблица 10.5

Основные результаты выполнения совместной задачи в ряде федеральных земель в 2004–2006 гг.^[3]

Федеральная земля	Инвестиции предприятий в рамках совместной задачи			Капитальные вложения в инфраструктуру
	Всего, млн евро	Помощь, млн евро	Создано рабочих мест, тыс. ед.	Всего, млн евро	Помощь, млн евро	Количество проектов, ед.
Восточные земли
Саксония	7618,1	1270,2	22,2	315,1	242,3		274
Саксония- Анхальт	4424,4	716,2	13,2	219,6	166,1		119
Бранденбург	3574	732,5	11,1	327,3	225,7		136
Мекленбург – Передняя Померания	2066,3	589,5	10,5	302,1	205,6		160
Западные земли
Нижняя Саксония	1563,4	193,3	7,5	132,2	66,9		53
Северный Рейн- Вестфалия	526,9	59,1	2,6	274,7	136,1		20
По всем федеральным землям	27063,1	4610,3	95,1	2181,1	1498,7		1214

За десятилетия выполнения совместной задачи были достигнуты весомые положительные результаты: образовано большое число новых предприятий, рабочих мест и объектов инфраструктуры, сокращено число депрессивных районов, снижен уровень межрегиональных диспропорций. Ближе к концу первого десятилетия XXI в. важность совместной задачи несколько снизилась. Во многом это связано с усилением роли наднациональной политики ЕС. Происходит рост масштабов реализации региональных программ ЕС, которые все в большей степени становятся ключевыми для национальной региональной политики ФРГ. В 2000–2006 гг. из структурных фондов ЕС на цели региональной политики ФРГ было направлено 34 млрд евро (в ценах 2004 г.). Из этой суммы 22,9 млрд евро выделялось на развитие транспортной инфраструктуры регионов и реализацию шести комплексных региональных программ в восточных землях. Бо́льшая часть проектов касалась вопросов повышения конкурентоспособности экономики восточных земель, развития инфраструктуры, природоохранных мер, устойчивости аграрных производств и улучшения качества человеческого капитала. Западные земли получили 3,9 млрд евро на выполнение 11 региональных программ. Остальные средства нс имели четкой территориальной направленности. ФРГ стала одной из первых стран, положивших начало практике создания еврорегионов и других форм приграничной кооперации.

В ФРГ накоплен богатый опыт успешной территориальной децентрализации выполнения общегосударственных федеральных функций. Целый ряд важнейших государственных структур ФРГ расположен нс в столице, а в других городах. Например, основные правовые ведомства находятся в г. Карлсруэ, это Федеральный конституционный суд, Федеральный суд и Генеральная прокуратура. Финансовой столицей ФРГ является г. Франкфурт-на-Майне. Помимо штаб-квартир крупнейших частных банков и бирж в городе расположены главные офисы Центрального банка ФРГ и Центрального банка ЕС. Здесь же находилась Федеральная счетно-ревизионная палата, однако после переноса столицы в Берлин она была перебазирована в Бонн. Несколько федеральных министерств осталось в Бонне. Дробность столичных функций и наличие нескольких примерно равнозначных крупных городских центров являются характерной чертой региональной политики ФРГ.

Изменение границ

В ФРГ предпринимались неоднократные попытки изменения границ земель. Положения законодательства страны отводят решающую роль в принятии таких решений населению соответствующих территорий. Изменения административно-территориального устройства производятся на основе принятия федерального закона, проект которого выносится на референдум, проводимый в соответствующих регионах.

Таким способом в 1952 г. прошло объединение земель Баден, Вюртемберг- Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн и была образована новая земля Баден- Вюртемберг. Объединение явилось следствием референдума, проведенного в 1951 г., и заключенного между тремя землями соглашения. Однако процесс интеграции не был гладким. В течение 30 последующих лет (с перерывами) шел судебный процесс, где противники объединения пытались оспорить законность этого решения. И только референдум об объединении, проведенный в 1981 г. и закончившийся положительно, поставил последнюю точку в этом споре.

Были и неудачные попытки объединения федеральных земель. В самом конце 1960-х гг. политическое руководство ряда земель выступило с инициативой проведения реформы, направленной на изменение административно- территориального деления ФРГ. По этому плану, в частности, Гессен должен был слиться с Рейнланд-Пфальцем и Сааром, единую землю должны были образовать Нижняя Саксония, Шлезвиг-Гольштейн, Гамбург и Бремен. Возникновение подобного плана имело преимущественно политические причины, заключавшиеся в борьбе наиболее влиятельных партий ХДС/ХСС и СДПГ. План нс был осуществлен.

Неудачей закончилась также предпринятая в 1990-х гг. попытка объединения Берлина и окружающей его со всех сторон федеральной земли Бранденбург.

Реализация региональной политики оказывает позитивное влияние как на результаты развития федеральных земель, гак и на решение задач общенационального характера. Региональная политика в ФРГ является значимым инструментом сокращения межрегиональных диспропорций, способствует повышению самостоятельности и ответственности земель за эффективное выполнение возложенных на них полномочий.

Однако межрегиональные различия сохраняются как на макроуровне (между западными и восточными землями), так и внутри земель. Например, в благополучной в целом Баварии проблемными являются слабозаселенные районы, расположенные на границе с Чехией. В земле Северный Рейн – Вестфалия, располагающей самым мощным в стране экономическим потенциалом, к числу проблемных территорий относятся отдельные районы Рурской области. Депрессивные районы есть в таких западных землях, как Нижняя Саксония, Рейнланд-Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн. Значительные объемы финансовых ресурсов, направляемые в земли, привели к росту их долговой нагрузки. Некоторые земли не могут самостоятельно обслуживать долг и обращаются за помощью к федеральному центру. По состоянию на 2008 г. совокупные долги федеральных земель составили 5,9 тыс. евро в расчете на одного жителя. В то же время в Бремене уровень долговой нагрузки достиг 23,1 тыс. евро на одного жителя, в Берлине – 16,3 тыс. евро, в Гамбурге – 12,2 тыс. евро, в Сааре – 9,1 тыс. евро.

Наличие указанных проблем требует дальнейшего совершенствования мер региональной политики в ФРГ. Помимо инструментов перераспределения ресурсов от богатых регионов к бедным, требуется усилить меры, направленные на стимулирование заинтересованности проблемных территорий в более эффективном использовании внутреннего потенциала. Актуальность этого диктуется еще и тем, что ФРГ и в дальнейшем будет оставаться страной с очень высоким уровнем социальной защиты населения, и одновременно – основным донором ЕС, испытывающим все бо́льшую конкуренцию со стороны других ведущих стран мира.