Особенности реализации права на семейное окружение в замещающей семье
Ребенок, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, имеет право на особую защиту и помощь, предоставляемые государством. Государства-участники в соответствии со своими национальными законами обеспечивают замену ухода за таким ребенком. Такой уход может включать, в частности, передачу на воспитание, "кафала" по исламскому праву, усыновление или, в случае необходимости, помещение в соответствующие учреждения по уходу за детьми. При рассмотрении вариантов замены необходимо должным образом учитывать желательность преемственности воспитания ребенка и его этническое происхождение, религиозную и культурную принадлежность и родной язык (ст. 20 Конвенции о правах ребенка).
В ст. 20 и 21 Конвенции, которые следует воспринимать в комплексе, фактически закреплено, что государства-участники признают право ребенка на воспитание в замещающей семье, а в случае невозможности обеспечить семейное воспитание – в соответствующих учреждениях.
В законодательстве РФ этому посвящен, во-первых, разд. VI СК; во-вторых, Федеральный закон от 16.04.2001 № 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей" и принятые на его основе Правила ведения Государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществления контроля за его формированием и использованием, утвержденные постановлением Правительства РФ от 04.04.2002 № 217; в-третьих, значительная часть норм, содержащихся в Федеральном законе "Об опеке и попечительстве" и принятых на его основе Правилах, утвержденных постановлениями Правительства РФ от 18.05.2009 № 423 и от 19.05.2009 № 432, направленных на реализацию указанного Закона и детальную регламентацию деятельности органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних, а также организаций, куда помещаются на воспитание дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, в том числе специализированных организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Дети, которые в соответствии с Конвенцией о правах ребенка временно или постоянно лишены своего семейного окружения или в его собственных наилучших интересах не могут оставаться в таком окружении, именуются в законодательстве РФ "дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей". В ст. 121 СК закреплено, что "в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства". Понятно, что постоянно лишены своего семейного окружения дети-сироты, т.е. дети, у которых умерли оба родителя или единственный родитель. Другие категории детей, указанные в ст. 121 СК, в принципе лишены своего семейного окружения временно; однако дети лиц, лишенных родительских прав либо ограниченных в родительских правах, как раз и относятся к числу детей, которые в собственных наилучших интересах не могут оставаться в своем семейном окружении. Статья 122 СК строго регламентирует порядок выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей и нуждающихся в замене семейного ухода за ними.
В качестве замены семейного ухода СК предусматривает устройство детей, оставшихся без попечения родителей. В соответствии со ст. 123 СК "дети, оставшиеся без попечения родителей, подлежат передаче в семью на воспитание (усыновление (удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью, функционирующую на основании договора о возмездном осуществлении опеки и (или) попечительства, заключаемого между органами опеки и попечительства и приемными родителями, получающими вознаграждение за воспитание детей, либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов". При устройстве ребенка должны учитываться его этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в воспитании и образовании. Таким образом, по вопросу о преемственности воспитания нормы СК находятся в полном соответствии с идеей Конвенции о правах ребенка. В ст. 122 СК сконструирована своеобразная юридическая технология, обеспечивающая устройство ребенка прежде всего в привычной для него среде, т.е. по месту его жительства или фактического нахождения, с постепенным, по мере необходимости, расширением территории, на которой возможно его устройство, от муниципального образования до масштабов региона, от региона – до масштабов всей Российской Федерации. Полностью реализована также идея Конвенции о правах ребенка о приоритете семейного воспитания: помещение ребенка в организации для детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, допускается лишь при невозможности его устройства в семью. Однако само по себе устройство ребенка в организацию д ля детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не прекращает заботы государства о его устройстве в семью. Принцип приоритета семейного воспитания закреплен в качестве одного из основных принципов семейного права.
"Государства-участники, которые признали и (или) разрешают существование системы усыновления, обеспечивают, чтобы наилучшие интересы ребенка учитывались в первостепенном порядке, и они:
a) обеспечивают, чтобы усыновление ребенка разрешалось только компетентными властями, которые определяют в соответствии с применимыми законом и процедурами и на основе всей относящейся к делу и достоверной информации, что усыновление допустимо ввиду статуса ребенка относительно родителей, родственников и законных опекунов и что, если требуется, заинтересованные лица дали свое осознанное согласие на усыновление на основе такой консультации, которая может быть необходимой;
b) признают, что усыновление в другой стране может рассматриваться в качестве альтернативного способа ухода за ребенком, если ребенок не может быть передан на воспитание или помещен в семью, которая могла бы обеспечить его воспитание или усыновление, и если обеспечение какого-либо подходящего ухода в стране происхождения ребенка является невозможным;
c) обеспечивают, чтобы в случае усыновления ребенка в другой стране применялись такие же гарантии и нормы, которые применяются в отношении усыновления внутри страны;
d) принимают все необходимые меры с целью обеспечения того, чтобы в случае усыновления в другой стране устройство ребенка не приводило к получению неоправданных финансовых выгод связанным с этим лицам;
e) содействуют в необходимых случаях достижению целей настоящей статьи путем заключения двусторонних и многосторонних договоренностей или соглашений и стремятся на этой основе обеспечить, чтобы устройство ребенка в другой стране осуществлялось компетентными властями или органами" (ст. 21 Конвенции).
Российская Федерация безусловно и традиционно признает усыновление одной из форм устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей. Более того, в соответствии со ст. 124 СК усыновление является приоритетной формой семейного воспитания таких детей, так как осуществляется исключительно в интересах усыновляемого и обеспечивает для ребенка полноценное физическое, психическое, духовное и нравственное развитие. Привлекательность такой формы семейного воспитания как для ребенка, так и для усыновителей, состоит в том, что усыновление почти полностью копирует родственную семью: в соответствии со ст. 137 СК правоотношения между усыновленными и усыновителями приравниваются к правоотношениям между кровными родителями и детьми, усыновленные и их потомство приобретают правовые связи с кровными родственниками усыновителя, ничем не отличающиеся от родственных.
В СК правовому регулированию усыновления посвящена гл. 19, состоящая из 20 статей, и ст. 165, в которой изложены коллизионные нормы, регламентирующие применение на территории РФ законодательства зарубежных государств при рассмотрении дел об усыновлении.
Действуют также Правила передачи детей на усыновление (удочерение) и осуществления контроля за условиями их жизни и воспитания в семьях усыновителей на территории Российской Федерации и Правила постановки на учет консульскими учреждениями Российской Федерации детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства, утвержденными постановлением Правительства РФ от 29.03.2000 № 275.
СК предусматривает судебный порядок усыновления, что наиболее эффективно обеспечивает соблюдение интересов усыновляемого и всех требований, предъявляемых к личности усыновителя, которые по своему содержанию в некотором отношении выше, чем требования, предъявляемые к личности опекуна, попечителя, приемного родителя или патронат- ного воспитателя. Точное и единообразное толкование и применение на территории РФ законодательства об усыновлении дается в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 20.04.2006 № 8 "О применении судами законодательства при рассмотрении дел об усыновлении (удочерении) детей".
Гарантиями соблюдения интересов ребенка при усыновлении являются обеспечение сохранения тайны усыновления, а также возможность его отмены в судебном порядке. Усыновление возможно только с согласия наиболее заинтересованных лиц: родителей усыновляемого, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом; самого усыновляемого, достигшего возраста 10 лет, кроме случаев, когда он проживает в семье усыновителей и считает их своими кровными родителями; супруга усыновителя, опекуна или попечителя усыновляемого ребенка либо руководителя организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Правда, в современной России, где не так уж много состоятельных граждан, усыновление не приобрело не только массового, но даже более значительного характера в количественном отношении по сравнению с другими формами устройства детей на воспитание в семьи граждан. Одной из главных причин того, что фактически усыновление не стало приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей, является то, что усыновленный ребенок не пользуется от государства такой же материальной и иной поддержкой, социальной и правовой защитой, какой пользуются дети, переданные под опеку, попечительство, в приемную или патронатную семью, а усыновитель далеко не всегда испытывает уверенность в том, что он сможет обеспечить усыновляемому хотя бы относительно благополучное будущее: медицинскую помощь, получение среднего общего (полного) образования, тем более высшего или даже среднего профессионального образования, обеспечение жилым помещением и т.п. Кроме того, судя по характеру проблем, обсуждаемых специалистами, законодательство об усыновлении не лишено просчетов и положений, воспринимаемых в российском обществе весьма неоднозначно. Во всяком случае, оно не гарантирует от злоупотреблений со стороны как самих усыновителей, так и должностных лиц, осуществляющих процедуру усыновления. В частности, весьма противоречивы мнения специалистов в области семейного права – ученых и практиков – по вопросу об обязательности сохранения тайны усыновления, по крайней мере в тех случаях, когда усыновляется ребенок, который хорошо помнит своих родителей и осознает, несмотря на всю любовь и уважение к усыновителям, что они не являются родными ему людьми. Обсуждается проблема, касающаяся сохранения прав и обязанностей кровных родственников усыновленного ребенка, что полностью корреспондирует праву самого ребенка на общение с кровными родственниками. В настоящее время, как уже отмечалось, права и обязанности могут быть сохранены только за кровными родственниками погибшего родителя усыновленного ребенка.
Что касается так называемого международного усыновления, под которым понимается усыновление детей – граждан
Российской Федерации иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также усыновление гражданами Российской Федерации детей – иностранных граждан и лиц без гражданства, то в принципе регламентирующие его нормы сконструированы в полном соответствии с нормами Конвенции о правах ребенка. Согласно п. 4 ст. 124 СК усыновление детей иностранными гражданами или лицами без гражданства допускается только в случаях, если не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории РФ, либо на усыновление родственникам детей независимо от гражданства и места жительства этих родственников. Дети могут быть переданы на усыновление гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за пределами территории РФ, иностранным гражданам или лицам без гражданства, не являющимся родственниками детей, по истечении шести месяцев со дня поступления сведений о таких детях в федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей.
Согласно ст. 165 СК усыновление (удочерение), в том числе отмена усыновления, на территории РФ иностранными гражданами или лицами без гражданства ребенка, являющегося гражданином Российской Федерации, производится в соответствии с законодательством государства, гражданином которого является усыновитель (при усыновлении (удочерении) ребенка лицом без гражданства – в соответствии с законодательством государства, в котором это лицо имеет постоянное место жительства) на момент подачи заявления об усыновлении (удочерении) или об отмене усыновления (удочерения).
При усыновлении (удочерении) на территории РФ иностранными гражданами или лицами без гражданства ребенка, являющегося гражданином Российской Федерации, должны быть также соблюдены требования норм, содержащихся в гл. 19 СК, за исключением тех, которые распространяются исключительно на граждан России, с учетом международных договоров РФ о межгосударственном сотрудничестве в области усыновления детей. Усыновление (удочерение) на территории РФ иностранными гражданами или лицами без гражданства, состоящими в браке с гражданами России, детей, являющихся гражданами России, производится в порядке, установленном гл. 19 СК, если иное не предусмотрено международным договором РФ. При усыновлении (удочерении) на территории РФ гражданами России ребенка, являющегося иностранным гражданином, необходимо получить согласие законного представителя ребенка и компетентного органа государства, гражданином которого является ребенок, а также, если это требуется в соответствии с законодательством указанного государства, согласие ребенка на усыновление.
В случае если в результате усыновления (удочерения) могут быть нарушены права ребенка, установленные законодательством РФ и международными договорами РФ, усыновление (удочерение) не может быть произведено независимо от гражданства усыновителя, а произведенное усыновление (удочерение) подлежит отмене в судебном порядке.
Защита прав и законных интересов детей, являющихся гражданами Российской Федерации и усыновленных иностранными гражданами или лицами без гражданства, за пределами территории РФ, если иное не предусмотрено международным договором РФ, осуществляется в пределах, допускаемых нормами международного права, консульскими учреждениями РФ, в которых указанные дети состоят на учете до достижения ими совершеннолетия.
Усыновление (удочерение) являющегося гражданином Российской Федерации и проживающего за пределами Российской Федерации ребенка, произведенное компетентным органом иностранного государства, гражданином которого является усыновитель, признается действительным в России при условии получения предварительного разрешения на усыновление (удочерение) от органа исполнительной власти субъекта РФ, на территории которого ребенок или его родители (один из них) проживали до выезда за пределы территории РФ. В соответствии со ст. 126 СК учет иностранных граждан и лиц без гражданства, желающих усыновить детей, являющихся гражданами Российской Федерации, производится органами исполнительной власти субъектов РФ или федеральным органом исполнительной власти.
В Российской Федерации предусмотрен механизм реализации положения Конвенции о правах ребенка, согласно которому государства-участники должны принимать все меры для того, чтобы усыновление ребенка в другой стране не приводило к получению неоправданных финансовых выгод связанным с этим лицам (п. "д" ст. 21). С этой целью СК была введена ст. 126.1 о недопустимости посреднической деятельности при усыновлении, согласно которой посредническая деятельность по усыновлению детей, т.е. любая деятельность других лиц в целях подбора и передачи детей на усыновление от имени и в интересах лиц, желающих усыновить детей, не допускается.
Не является посреднической деятельностью по усыновлению детей деятельность органов опеки и попечительства и органов исполнительной власти по выполнению возложенных на них обязанностей по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, а также деятельность специально уполномоченных иностранными государствами органов или организаций по усыновлению детей, которая осуществляется на территории РФ в силу международного договора РФ или на основе принципа взаимности. Данные органы и организации не могут преследовать в своей деятельности коммерческие цели. Обязательное личное участие лиц (лица), желающих усыновить ребенка, в процессе усыновления не лишает их права иметь одновременно своего представителя, права и обязанности которого установлены гражданским и гражданским процессуальным законодательством, а также пользоваться в необходимых случаях услугами переводчика.
Законодательством РФ устанавливается ответственность за осуществление посреднической деятельности по усыновлению (удочерению) детей. В частности, в ст. 5.36 КоАП установлена административная ответственность руководителей и иных должностных лиц органов исполнительной власти субъектов РФ или органов местного самоуправления за нарушение порядка или сроков представления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью (усыновлении (удочерении), опеке (попечительстве), передаче в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Ответственность указанных лиц наступает также за представление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем. Квалифицирующим признаком данного правонарушения, отягчающим ответственность, является совершение ими действий, направленных на укрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью в указанных формах либо в учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В ст. 5.37 КоАП предусмотрена более высокая ответственность этих лиц за совершение незаконных действий по передаче несовершеннолетнего на усыновление, под опеку или попечительство либо в приемную семью. За указанные действия, совершенные неоднократно или из корыстных побуждений, предусмотрена уголовная ответственность (ст. 154 УК).
Тем не менее до сих пор в средствах массовой информации и в юридической печати не сходит со страниц проблема борьбы с коммерциализацией усыновления. Широко обсуждается вопрос о межгосударственном сотрудничестве в области международного усыновления, в частности о ратификации Российской Федерацией Конвенции о защите детей и сотрудничестве в отношении иностранного усыновления (Гаага, 29 мая 1993 г.), к которой уже присоединились многие государства. Однако главным средством предотвращения коммерциализации усыновления является внимательное, вдумчивое и ответственное отношение к разработке и ратификации двусторонних международных договоров РФ, в которых должно быть закреплено, что усыновление детей – граждан Российской Федерации лицами, являющимися гражданами соответствующего государства, должно осуществляться на приемлемых для обеих договаривающихся сторон условиях и исключительно на началах взаимности.
В правовой литературе предлагается еще одно, как нам представляется, весьма разумное решение проблемы устройства в семьи иностранных граждан и лиц без гражданства российских детей, оставшихся без попечения родителей. Речь идет о международном сотрудничестве в области опеки и попечительства, прежде всего в области патронатного воспитания. Как справедливо отмечает Г. Ю. Федосеева, международное сотрудничество в области патронатного воспитания значительно снизило бы политический накал вокруг международного усыновления[1]. Решение этой проблемы возможно двумя путями: во-первых, путем введения в СК соответствующих коллизионных норм, которые должны содержать оптимальные коллизионные принципы, например принцип наиболее благоприятного права; правда, это потребует от правоприменителей знания иностранного права, а от законодателя или от органов, осуществляющих легальное толкование закона, – выработки критериев для определения наиболее благоприятного права[2]. Во-вторых, закрепление указанных принципов международного частного права, как отмечает автор, вовсе не исключает, а предполагает международное сотрудничество в форме заключения двусторонних и многосторонних международных договоров и соглашений. Таким международно-правовым актом могла бы быть, по мнению Г. Ю. Федосеевой, международная конвенция по вопросам защиты детей, оставшихся без попечения родителей. Она должна опираться на Конвенцию о правах ребенка и регулировать отношения по поводу патронатного воспитания, поскольку эти отношения не регулируются на международно-правовом уровне. По мнению автора, эта конвенция была бы встречена российской общественностью более благосклонно, чем Гаагская конвенция 1993 г. Ее преимущества в том, что выезд российских детей за пределы Российской Федерации в связи с их передачей на патронатное воспитание не был бы связан с изменением их гражданства и предполагал бы их свободное возвращение на родину[3].
Ввиду сохранения особой остроты проблем устройства в семью на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Национальной стратегии им уделено должное внимание. В ней отмечается, что наряду с экономическими потерями в результате пребывания детей в институциональных условиях общество несет огромные социальные издержки, связанные с социализацией выпускников учреждений интернатного типа, многие из которых с трудом адаптируются в обществе, подвержены высокому риску социальной дезадаптации и противоправного поведения, с воспроизведением моделей деструктивного поведения в последующих поколениях. В качестве важнейших задач в области обеспечения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, равных с другими детьми возможностей для развития и для реализации права на семейное окружение (права жить и воспитываться в семье) предусматриваются: обеспечение приоритета семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; реформирование сети и деятельности учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе для детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья; создание системы постинтернатного сопровождения выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и лиц из их числа для их социализации в обществе.
Конкретными мерами, направленными на защиту прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются:
– совершенствование законодательства РФ, касающегося развития форм жизнеустройства детей, от которых отказались при рождении, включая прекращение практики длительного содержания "отказных" детей в детских больницах без медицинских показаний;
– разработка и внедрение программы комплексной поддержки детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, раннего возраста;
– организация работы по реабилитации и восстановлению в родительских правах родителей воспитанников учреждений интернатного типа, поиску родственников и установлению с ними социальных связей для возврата детей в родные семьи;
– совершенствование системы стимулирования граждан, желающих принять на воспитание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, путем расширения перечня и улучшения качества услуг таким семьям;
– применение обязательного психологического тестирования для кандидатов в опекуны, попечители, усыновители;
– улучшение качества подготовки потенциальных замещающих родителей в целях исключения возврата детей из замещающих семей в учреждения интернатного типа;
– создание системы профессионального сопровождения усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей в период адаптации и на последующих этапах жизни ребенка;
– перепрофилирование учреждений интернатного типа в службы по поддержке семей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, в реабилитационные центры, другие учреждения в соответствии с потребностями региона;
– переход к системе открытого усыновления с отказом от тайны усыновления;
– обеспечение выполнения в учреждениях для детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, Рекомендаций Комитета министров Совета Европы о правах детей, находящихся в учреждениях опеки;
– продолжение реформирования учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, путем разукрупнения, создания в них условий, приближенных к семейным, создания новых современных детских домов квартирного типа и в форме детской деревни с учетом международных норм и современных методов развития, воспитания, реабилитации детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при активном участии волонтеров и некоммерческих организаций;
– разработка и внедрение программы подготовки воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, к самостоятельной жизни по окончании пребывания в них;
– внедрение технологии "социальных лифтов" для выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в системе образования и при трудоустройстве;
– внедрение правовых механизмов общественного контроля за обеспечением прав детей в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, детских домах-интернатах;
– продолжение создания и развития региональных систем постинтернатного сопровождения и адаптации выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей-инвалидов и детей с ограниченными возможностями здоровья;
– совершенствование законодательства РФ в области защиты имущественных и неимущественных (личных) прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе своевременное обеспечение лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, благоустроенными жилыми помещениями.