Особенности развития лоббизма в России

Цивилизованное лоббирование есть процесс отстаивания политическими и корпоративными структурами в государственных кругах своих интересов, основанный на взаимном уважении и признании интересов сторон. Следовательно, лоббирование есть одна из форм общественного диалога между обществом и государством, формы и методы которого зависят от типа государства и уровня организации общества.

Современный российский лоббизм не возник на пустом месте. Определенные его черты берут свое начало из прошлой советской системы. Обращаясь к вопросу об этапах развития лоббизма в России в период трансформации общества и власти, можно согласиться с позицией С. Перегудова. По его мнению, эволюция групповой политики шла по линии трансформации: посттоталитарный бюрократический корпоративизм – индивидуально-групповая форма лоббизма в годы перестройки (когда рассыпались старые стабильные системы) – анархический (или дикий) лоббизм в постсоветский период – корпоративистско-плюралистический лоббизм к концу 1990-х гг.

Специфика советского лоббизма была обусловлена прежде всего отсутствием сильных рынков при наличии сильного государства, с развитой бюрократической системой управления, обеспечивающего управление представительством интересов различных социальных групп в системах исполнительных и законодательных органов власти. Слабые, во многом диспропорциональные рынки вели к дефициту и нехватке ресурсов, что способствовало параллельному воспроизводству, наряду с формальными отношениями, сетей неформальных связей между государственными институтами и отдельными группами интересов.

В результате слома советской политической системы была разрушена и присущая ей бюрократически-корпоративная система представительства интересов. На время возникла институциональная неопределенность во взаимоотношении государства и бизнеса. Часть прежних бюрократических немаркетинговых каналов представительства интересов были разрушены или стали неэффективными в условиях становящейся рыночной экономики. Другие, наоборот, укрепились, по мере того как предприятия, банки, иные экономические акторы и органы управления осваивали стратегии адаптации к новым институциональным условиям. Наконец, родились новые сети взаимодействия бизнеса и власти.

В результате образования новой институциональной среды государство стало испытывать на себе давление множества неупорядоченных индивидуально-групповых интересов, что закономерно привело к осознанию необходимости внести во взаимоотношения власти и бизнеса определенный порядок. Как следствие, в России возникла корпоративистско-плюралистическая форма лоббизма.

В России проблема лоббизма, как проблема практическая, стоит достаточно давно. Теоретическое "открытие" лоббизма юристами состоялось в начале 90-х гг. XX в. В Иркутской области Малый совет Иркутского областного совета народных депутатов своим решением от 15 декабря 1992 г. № 14/6-МС принимает нормативный правовой акт "О правотворчестве и нормативных правовых актах Иркутской области", глава 7 которого была прямо посвящена регулированию лоббизма в правотворчестве области. Работа над законопроектом о лоббизме на федеральном уровне началась также в 1992 г. в рамках нескольких комитетов Верховного Совета РФ. Руководителем рабочей группы был И. Г. Зяблюк. Согласно концепции разработчиков, закон должен был распространяться только на парламент и законодательную власть. Предполагалось также, что лоббистом может быть как юридическое, так и физическое лицо, но уже в Государственной думе I созыва было принято решение распространить этот законопроект на все ветви государственной власти и считать лоббистом только физическое лицо.

В марте 1994 г. законопроект "О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти" был внесен в Государственную думу. Авторами законопроекта являлись В. А. Лепехин и А. С. Автономов. Новый законопроект предполагал не только регистрацию, но и аккредитацию лоббистов, выдачу им "лицензий" на право занятий лоббистской деятельностью, анализ их деятельности Министерством юстиции РФ, их отчетность перед Администрацией Президента и Правительством РФ. В проекте закона содержались правовое регулирование порядка создания лоббистских структур, порядок их регистрации, отчетность перед органами власти, ответственность лоббистов, проблемы иностранного лоббиста. В случае принятия данного закона российский законодатель получал бы возможность контролировать зарубежных лоббистов. Вместе с тем закон является базовым, рамочным. Он распространяется только на тех лоббистов, которые зарегистрировались в качестве таковых и намерены вступить во взаимоотношения с государством в правовом варианте.

Предлагаемый законопроект по мысли его разработчиков должен был способствовать легализации и регламентации лоббизма, который в настоящее время существует как "теневой" и неофициальный институт. В течение нескольких лет по данному вопросу велись активные консультации.

По мнению большинства экспертов и представителей деловых кругов, правовое регулирование лоббизма позволит существенно снизить уровень криминализации процесса взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, обеспечить гласность и открытость принятия важнейших государственных решений.

Таким образом, широкая общественность признала необходимость принятия закона о лоббизме. Однако реальных шагов в этом направлении в последующие годы не было сделано.

Представители левой оппозиции в Государственной думе по-прежнему считают, что в России не решены социальные проблемы, лоббистская деятельность преследует узкие, частные интересы крупных капиталов, а сам законопроект игнорирует интересы общественных организаций и объединений. К сожалению, лоббизм в России по-прежнему рассматривается многими как чисто негативное явление наряду с подкупом, коррупцией, шантажом. В Совете Федерации тоже нет единства мнений по этому вопросу. Так, например, председатель Совета Федерации С. Миронов в 2003 г. заявлял, что не считает своевременной постановку вопроса о разработке российского закона о лоббистской деятельности. "У России много других проблем, более важных, чем эта очень узкая, специальная парламентская проблема – узаконивание и регламентация лоббизма". Правда, он попутно заметил, что, на его взгляд, "в самом лоббизме ничего страшного нет".

Еще одна проблема законодательного регулирования лобби – определение допустимых пределов лоббистской деятельности как в плане арсенала средств и методов воздействия на органы государственной власти, так и того круга органов государственной власти, в отношении которых лоббистская деятельность не может быть признана правомерной. В частности, недопустима легализация лоббистской деятельности в судебных органах власти, так как представительство интересов здесь осуществляется лицами с четко очерченными процессуальными правами и обязанностями. Также предосудительным представляется легализация лоббистской деятельности в системе избирательных комиссий, потому что это не только привело бы к смешению двух систем политического представительства (партийно-территориального и функционального), но и всерьез дискредитировало бы принцип представительной демократии и контроля за законностью избирательного процесса.

Значительно более проблематичным является вопрос о легализации лоббизма в структурах исполнительной власти. Законодательная практика зарубежных государств по-разному отвечает на этот вопрос. В Великобритании лоббистская деятельность признается допустимой только в отношении членов палаты общин и министров короны (так как последние также являются депутатами парламента). В США и Канаде лоббизм признается в органах как законодательной, так и исполнительной власти.

Оборотная сторона этой проблемы состоит в трудностях законодательного определения круга субъектов, имеющих право лоббировать в органах государственной власти. Функция реализации групповых интересов, в том числе и посредством взаимодействия с органами государственной власти, присуща широкому кругу объединений с различным правовым статусом. Речь идет о профессиональных союзах, корпоративных общественных объединениях, ассоциациях (союзах) предприятий, межрегиональных ассоциациях социально-экономического сотрудничества и т.д. Согласно действующему законодательству эти объединения не рассматриваются как лоббистские фирмы, потому что их уставная деятельность носит публичный характер и основывается на добровольном участии граждан и юридических лиц. Введение же в российскую правовую систему института лоббистских фирм с особым порядком регистрации и лицензирования деятельности не вписывается в существующую нормативную базу и вызовет коллизии с действующими законами "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "Об общественных объединениях", "О некоммерческих организациях". В любом случае какие-либо строгие попытки принятия закона будут противоречить интересам институционализированных групп давления, которые уже успели освоиться в нынешней системе функционального представительства интересов, крайне несовершенной с точки зрения общественного блага, но достаточно удобной с точки зрения руководства объединениями такого рода.

Сегодня основной вопрос в том, какая модель лоббизма утвердится в России на ближайший период: олигархический лоббизм, в основном сформировавшийся к середине 1990-х гг., продиктованный эгоистическим стремлением узкого круга групп интересов подмять под себя все, включая государственные институты, или его цивилизованная модель, когда при условии эффективного государственного регулирования будут созданы относительно равные условия для представительства в органах власти разнообразных отраслевых и общественных интересов.

Переход к цивилизованной легальной модели лоббизма предполагает последовательное развитие демократии, институтов гражданского общества, повышение уровня доверия между всеми участками социальных взаимодействий, установление в стране диктатуры закона, т.е. создание сильного правового государства, способного как противостоять давлению ограниченных групп интересов, так и выполнить взятые на себя обязательства. Но при нынешней политической и экономической системе в России это вряд ли возможно. До тех пор пока политика не будет введена в правовые рамки, пока не будет проведена институциональная реформа государственной системы управления, лоббизм будет существовать в той форме, в какой мы его сегодня наблюдаем на федеральном и региональном уровнях.

Несмотря на то что интерес к лоббизму в российском обществе постоянно повышается, серьезных социологических исследований этого феномена по-прежнему мало. Слишком сложна и деликатна эта сфера социальных отношений. Хотя, очевидно, что без них сложно в полном объеме представить все картину происходящих изменений в сфере взаимоотношения бизнеса и государства. Поэтому ограничимся ссылками на отдельные из проведенных в последние годы. Они в целом подтверждают вышеизложенные мнения и позиции относительно главных тенденций и проблем развития лоббизма в России.

В 2002 г. профессор университета штата Огайо Т. Фрай опубликовал исследование лоббистской деятельности в России^[1]. Автор разделил государственную власть на три типа: федеральный уровень, региональный и муниципальный. Соответственно, при вопросах об успешности лоббирования учитывались все три уровня. Так, выяснилось, что 12% фирм так или иначе могут влиять на принятие решений федеральной власти, 15% влияют на региональном уровне и 19% – на муниципальном. 38% опрошенных фирм в Москве и Екатеринбурге всегда или иногда оказывают влияние на власть, в Смоленске таких фирм только 13%. В остальных городах процент такого рода фирм колеблется от 25 до 33%.

В результате вероятностного анализа автор определил, что форма собственности фирмы нс играет серьезной роли при лоббировании на федеральном уровне. При этом фирмы с большим количеством работников и фирмы, входящие в бизнес-организации и ассоциации, более успешны в лоббировании на федеральном уровне.

На региональном уровне по-прежнему успешны крупные фирмы и члены бизнес-организаций. Но принципиальное значение приобретает форма собственности фирмы. Государственные предприятия значительно успешнее лоббируют свои интересы, чем другие фирмы. В то же время частные фирмы сильно проигрывают в лоббистской деятельности приватизированным фирмам.

На муниципальном уровне форма собственности фирмы снова теряет свое значение, в то время как размер фирмы (количество работников) и членство в ассоциации по-прежнему играют роль.

Автор приводит пример вероятностного анализа для "средней" фирмы из Нижнего Новгорода. Коэффициент вероятности успешного лоббирования для приватизированного предприятия равен 0,11. Если фирма вступает в бизнес-организацию, то коэффициент возрастает до 0,31. Если переходит в государственную собственность, то вероятность равна 0,20. Таким образом, автор предсказывает, что наиболее успешными лоббистами на региональном уровне выступают крупные приватизированные фирмы, входящие в бизнес-организации.

Одним из вопросов исследования был вопрос о методах лоббирования. Менеджерам был предложен список методов. 52% успешных лоббистов используют прямые контакты и связи с государственными чиновниками. Но столь же популярен метод обращения в бизнес-организации, которые лоббируют интересы фирмы (также 50%). 33% успешных лоббистов используют массмедиа для отстаивания своих интересов. И 23% фирм иногда обращаются к профессиональным лоббистам. Большинство менеджеров характеризовало профессиональных лоббистов как людей, имеющих связи с государственными чиновниками, ответственными за принятие решений.

На данный момент (как три года назад, так и сейчас) на Западе существуют две основные гипотезы о том, как осуществляется взаимодействие бизнеса и власти. Гипотеза первая строится на утверждении, что бизнес "захватывает" власть (capture approach) и практически не несет никаких финансовых издержек. Многочисленные работы, посвященные российским олигархам и финансово-промышленным группировкам (ФПГ), подтверждают данную гипотезу. Вторая гипотеза утверждает, что существует "обмен между элитами" (elite exchange), в ходе которого бизнес, получая определенные льготы от государства, несет расходы в социальной и иных сферах. И в том и в другом случае бизнес-структуры лоббируют свои интересы перед государством. Принципиальное различие состоит в том, какую цену бизнес платит за благосклонность государства. В одном случае это расходы на избирательную кампанию "своего" кандидата или финансовая помощь (взятка) конкретному госчиновнику, в другом – производственные расходы, связанные с созданием рабочих мест, ОГЛАВЛЕНИЕм социальной сферы налоговыми отчислениями. Вторая модель считается более цивилизованной и широко распространена на Западе. В своем исследовании Т. Фрай попытался определить, какая модель отношений более соответствует современной России.

Во-первых, успешность лоббирования в России зависит от уровня власти и формы собственности фирмы. Во-вторых, вопреки распространенному мнению, что только личные связи руководства фирмы являются залогом успеха при лоббировании, автор показывает, что столь же успешным методом является присоединение к бизнес-организациям и ассоциациям. Также растет роль нанятых профессиональных лоббистов. И в-третьих, в России развивается модель "элитного обмена" при установлении отношений бизнеса и власти. Модель "захвата" власти бизнесом остается в прошлом или является характерной для олигархических структур или крупных ФПГ.

Т. Фрай разделил всех респондентов на две группы: в первую вошли фирмы, утверждавшие, что они успешные лоббисты, а во вторую – все остальные (табл. 11.1).

Таблица 11.1

Показатели успешности лоббирования

Ключевые особенности	Успешные лоббисты	Другие	Т-тест
Фирмы, получившие те или иные бенефиты от государства	43(0,01)	21 (0,02)	5,19*
Количество инспекций в год	23,6(1,30)	18,7 (0,78)	3,37*
Количество налоговых инспекций в год	29 (0,27)	2,0 (0,14)	3,12*
Интенсивность влияния государства на ценообразование	2,1 (0,16)	1,7 (0,12)	1,96*
Вмешательство государства в дела фирмы	2,3(0,12)	1,9 (0,07)	3,04*
Проблема коррупции	2,4 (0,08)	2,5 (1,2)	0,66*

* Стандартная ошибка р = 0,05. Представлены средние значения и стандартные ошибки.

Как следует из таблицы, фирмы, занимающиеся лоббистской деятельностью, получают бенефиты от государства значительно больше, чем фирмы, которые не лоббируют свои интересы. Однако можно заметить, что эти успешные лоббисты подвержены значительно большему контролю со стороны государства. Эти фирмы являются объектом постоянных проверок, на них давят по вопросам контроля над ценами и побуждают к дополнительным расходам, которые выгодны государству. В то же время проблема коррупции опасна для лоббистов не меньше, чем для фирм, не лоббирующих свои интересы. Также для лоббистов не снимается проблема конкуренции. Гипотеза "захвата" власти бизнесом утверждает, что в таком случае для фирмы-"захватчика" проблема коррупции должна существенно снизиться, также фирма получит возможности по снижению конкуренции. Однако из исследования видно, что этого нс происходит. Наблюдается картина, когда в обмен на ту или иную благосклонность со стороны государства (налоговые льготы, субсидии, госзаказы) фирмы берут на себя повышенные обязательства перед государством и одновременно находятся под более жестким контролем. По мнению автора, такое положение дел свидетельствует о том, что в России преобладает модель "элитного обмена".

В 2004 г. Ассоциацией менеджеров было проведено исследование на тему "Развитие цивилизованного лоббирования в России". Основные результаты этого исследования следующие.

1. Для 70% респондентов лоббирование в современной России означает, прежде всего, диалог бизнеса с властью в целях отстаивания своих интересов. Несмотря на сформировавшийся негативный оттенок слова "лоббирование", всего 10% представителей делового сообщества считает лоббирование источником коррупции. В то же время всего лишь 15% опрошенных руководителей предприятий понимают под лоббированием систему специализированных агентств, оказывающих влияние на государственную власть в интересах бизнеса, а также информационное и общественное сопровождение принимаемых решений в государственных органах. Столь низкая оценка институциональной составляющей лоббирования объясняется, прежде всего, неразвитостью цивилизованных механизмов лоббирования в России, отсутствием законодательного закрепления лоббистской деятельности (рис. 11.1).

2. Более половины компаний (55%) указали на наличие специализированной единицы или ответственного лица в своей структуре, ответственных за взаимодействие с органами государственной власти. При этом в 30% компаний этим занимается специализированная служба (отдел, департамент) по связям с органами государственной власти.

3. При оценке восприимчивости ветвей власти к интересам бизнеса, 50% опрошенных отдали свои предпочтения исполнительной власти, 30% – законодательной.

4. Следующий вопрос был посвящен определению уровней власти, на котором она наиболее открыта к диалогу с бизнесом. Респондентам было предложено отметить один или сразу несколько уровней власти. Первое место с 50% ответов получила региональная власть, второе место поделили федеральный и муниципальный уровни с 30% ответов. 15% указало, что власть не открыта к диалогу с бизнесом ни на одном из перечисленных уровней.

Рис. 11.1. Представление о лоббизме в деловом сообществе России в середине 2000-х гг.

5. Респонденты высоко оценили перспективы участия делового сообщества в процессе выработки государственных решений в России. По мнению 95% из них, это позитивно отразится на качестве принимаемых государственных решений, в то время как лишь для 5% это означает легализацию коррупции.

Вывод, к которому пришли авторы проведенного исследования, показывает, что, во-первых, деловое сообщество в целом готово для диалога с государством и считает, что его участие должно эффективно сказаться на качестве деятельности правительственных органов. Более чем половина крупных и средних российских компаний имеют в своих структурах персонал, профессионально занимающийся взаимодействием с органами государственной власти, т.е. кадры, способные представлять интересы бизнеса перед лицом государства. И во-вторых, низкий уровень диалога бизнеса и государства на данный момент можно объяснить, прежде всего, отсутствием эффективных механизмов такого взаимодействия и недостаточностью каналов мобилизации делового сообщества в продвижении своих интересов.

Подводя итог всему сказанному, можно констатировать следующее. По сути дела, уже более 15 лет вопрос институционализации и легализации лоббизма как института взаимодействия бизнеса и государства поднимается и обсуждается на самом высоком уровне, но серьезного продвижения в его решении пока не произошло. Очевидно, на это есть несколько различных причин. По нашему мнению, не претендующему на истину в последней инстанции, суть проблемы заключается в следующем.

Во-первых, сложившаяся нормативная практика лоббирования в целом устраивает часть основных ее участников, которые получают от ее существования свою выгоду.

Во-вторых, отклонение от сложившихся норм лоббирования может быть невыгодно самим агентам вследствие увеличения их транзакционных издержек. Существует так называемый эффект координации: чем больше агентов следуют некоторой норме поведения, тем меньше связанные с ней транзакционные издержки и тем больше трансформационные издержки несет каждый отдельный агент, решившейся ее нарушить.

В-третьих, нельзя не учитывать культурную инерцию, возникающую как следствие нежелания агентов менять стереотипы поведения, доказавшие в прошлом свою эффективность.

Поэтому сегодня в обществе и государстве в принципе осознается потребность в создании новых норм и правил лоббирования, адекватных сложившимся экономическим, политическим и социальным условиям современного российского общества, но не хватает ресурсов для перехода к ним. Никто – ни бизнес, ни власть – не хочет нести дополнительные трансформационные издержки по переходу от сложившейся во многом теневой практики лоббирования к новой открытой цивилизованной системе. Отдельные попытки институционализировать лоббизм в России предпринимаются давно, но достичь поставленной цели пока не удается. Поэтому малоэффективная, но устойчивая к внешним воздействиям система лоббирования продолжает свое функционирование. И она будет существовать до тех пор, пока бизнес и власть, государство и общество не смогут договориться о справедливом распределении трансакционных издержек, связанных с переходом к новой, более цивилизованной модели осуществления представительства интересов, несмотря на все отдельные попытки изменить сложившуюся практику.