Особенности правового регулирования банковской деятельности

Правовое регулирование банковской деятельности имеет ряд особенностей по сравнению с другими сферами правового регулирования. Наиболее важными являются следующие особенности.

1. Банковская деятельность регулируется только на федеральном уровне. Это следует из ст. 71 Конституции РФ, в соответствии с которой к ведению Российской Федерации относятся установление правовых основ единого рынка, финансовое, валютное, кредитное регулирование, денежная эмиссия, федеральные банки, гражданское право (п. "ж", "о").

Кроме того, согласно ч. 1 ст. 1 Федеральному закону от 10.07.2002 № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" статус, цели деятельности, функции и полномочия Банка России определяются Конституцией РФ и федеральными законами.

На основании ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1 "О банках и банковской деятельности" правовое регулирование банковской деятельности осуществляется Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными актами Банка России (т.е. только актами федерального уровня).

2. На законодательном уровне банковская деятельность регулируется специальными федеральными законами. Особенности деятельности кредитных организаций порождают необходимость специального правового регулирования в этой сфере.

Статус Банка России определяется специальным Федеральным законом "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (далее – Закон о Центральном банке РФ).

Федеральный закон "О банках и банковской деятельности" (далее – Закон о банках и банковской деятельности) в части, касающейся создания, лицензирования и правового статуса кредитных организаций, является специальным по отношению к общим законам (ГК РФ, Федеральным законам от 26.12.1995 № 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (далее – Закон об акционерных обществах), от 08.02.1998 № 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (далее – Закон об обществах с ограниченной ответственностью), от 08.08.2001 № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей").

Правовое регулирование несостоятельности (банкротства) кредитных организаций осуществляется Федеральным законом от 25.02.1999 № 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" (далее – Закон о несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций), положения которого имеют приоритет по отношению к Федеральному закону от 26.10.2002 № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" (см. ст. 180–182 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)").

3. Правовое регулирование банковской деятельности на подзаконном уровне осуществляется Банком России, который при осуществлении этой деятельности независим и подчиняется только закону. На основании ч. 1 ст. 57 Закона о Центральном банке РФ Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, а также регулирует ряд других вопросов.

При этом в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о Центральном банке РФ функции и полномочия, предусмотренные Конституцией РФ и федеральными законами, Банк России осуществляет независимо от других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. С точки зрения правового регулирования банковской деятельности это означает, что вопросы ее осуществления актами Президента РФ, Правительства РФ, министерств и ведомств напрямую регулироваться не могут, а изданные акты не могут применяться без одобрения Банка России.

Однако в отношении Президента РФ не следует забывать о его конституционных полномочиях. Конституционный Суд РФ исходит из того, что при отсутствии соответствующих законодательных актов, Президент РФ в силу своих конституционных полномочий может осуществлять правовое регулирование отдельных вопросов^[1].

Если же какой-либо вопрос урегулирован на законодательном уровне, то указы Президента РФ, противоречащие этому регулированию, применению не подлежат (ч. 3 ст. 90 Конституции РФ).

По смежным вопросам правового регулирования могут либо издаваться совместные акты либо осуществляться издание Банком России порядка применения конкретных актов (например, указов Президента РФ).

4. Акты Банка России издаются в специальном порядке. В соответствии с Законом о Центральном банке РФ нормативные акты Банка России могут издаваться в форме указаний, положений и инструкций (ч. 1 ст. 7).

При этом правила подготовки своих нормативных актов Банк России устанавливает самостоятельно (ч. 2 ст. 7)^[2]. Нормативные акты Банка России принимаются:

– как указания, если их ОГЛАВЛЕНИЕм является установление отдельных правил по вопросам, отнесенных к компетенции Банка России, а также изменение, дополнение либо полная или частичная отмена действующего нормативного акта Банка России;

– в форме положений, если их основным ОГЛАВЛЕНИЕм является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России.

– в виде инструкций, если их основным ОГЛАВЛЕНИЕм является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов по вопросам компетенции Банка России (в том числе указаний и положений Банка России).

Все нормативные акты Банка России должны быть зарегистрированы в Минюсте России в порядке, предусмотренном для нормативных актов федеральных органов исполнительной власти^[3]. Исключение составляют нормативные акты, перечисленные в ч. 5 и 6 ст. 7 Закона о Центральном банке РФ.

Нормативные акты Банка России вступают в силу по истечении 10 дней после дня их опубликования в официальном издании Банка России – "Вестнике Банка России", за исключением случаев, установленных Советом директоров. При этом нормативные акты Банка России не имеют обратной силы (ч. 3 ст. 7). Правило об обязательном опубликовании действует и в отношении тех актов, которые не подлежат регистрации в Минюсте России.

Согласно ч. 2 ст. 18 Закона о Центральном банке РФ решения Совета директоров по вопросам изменения процентных ставок, размера резервных требований, размеров обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп, прямых количественных ограничений, участия (членства) Банка России в капиталах организаций (организациях), обеспечивающих деятельность Банка России, его организаций и служащих, выпуска банкнот и монеты Банка России нового образца, изъятия из обращения банкнот и монеты Банка России старого образца, порядка формирования резервов кредитными организациями подлежат обязательному официальному опубликованию в официальном издании Банка России – "Вестнике Банка России" в течение 10 дней со дня принятия этих решений.

В случаях, прямо предусмотренных законодательством, Банк России вправе издавать официальные разъяснения по вопросам его применения^[4].

Банк России издает также разъяснения по отдельным вопросам в виде писем. За неисполнение разъяснений к кредитным организациям не могут применяться меры воздействия и иные виды ответственности.