Особенности организации и деятельности прокуратуры в зарубежных странах

В связи с произошедшими в последние годы значительными изменениями законодательства о прокуратуре в Российской Федерации огромный интерес представляет собой опыт организации и деятельности прокурорских органов других стран, в том числе тех, которые прошли большой путь развития демократии и рыночных отношений.

Из истории известно, что впервые прокуратура появилась во Франции в XIV в. в период инквизиционного процесса. Она была учреждена, прежде всего, как орган представительства интересов монарха. Сначала прокуроры выступали в качестве поверенных представителей сторон и допускались только в гражданский процесс. Королевским прокурорам запрещалось вести процессы частных лиц, если только эти процессы не были связаны с общим процессуальным интересом короля. В делах, в которых был заинтересован король, право уголовного преследования было признано за королевскими прокурорами с самого начала производства по ним.

Сфера деятельности королевских прокуроров постоянно расширялась. Позже в круг обязанностей прокурора был включен даже контроль за работой сеньориальных и церковных судов. Велика была роль прокуроров и при производстве дознания. Кроме того, по требованию прокурора производилось дознание. В процессе расследования, проводившегося в тайной форме, он выступал в качестве обвинителя.

В 1586 г. был принят закон об организации и деятельности прокуратуры во Франции, который определил место прокуратуры в системе государственных органов. В сферу полномочий прокурорского надзора закон включил: деятельность прокурора административно-политического характера; надзор за производством следствия; судебно-правовую деятельность.

В дальнейшем прокуратура Франции претерпевала различные преобразования, наиболее интенсивно проходившие в период с 1789 по 1810 г. Однако ее основное предназначение оставалось неизменным: выполнение так называемых карательных функций, обеспечение незыблемости держателя верховной власти в государстве. Эти функции прокуратуры были особенно важны в связи с распространением казнокрадства, взяточничества, бороться с которыми представлялось возможным лишь с помощью специальной государственной службы.

В настоящее время в зарубежных странах нет единого подхода к месту в государственном механизме, форме организации и функциям прокуратуры и аналогичных ей органов. Одновременно необходимо отмстить, что в мире не существует стандартов ООН или общеевропейских стандартов в области организации, структуры и функций прокуратуры.

Так, например, в США, Эстонии, Франции, Бельгии, Нидерландах и ряде других стран прокуратура относится к органам исполнительной власти. Причем если, например, в Польше министр юстиции — это одновременно и генеральный прокурор, а в США и Канаде — Генеральный атторней, то во Франции и Эстонии эти должности разделены. В большинстве из вышеперечисленных стран прокуроры действуют при судах. В США атторнеи не "привязаны" к судам и имеют полностью самостоятельный по отношению к судебной системе статус.

В свою очередь, в Болгарии, Грузии, Испании, Латвии и ряде других стран прокуратура отнесена к судебной власти. В частности, в Испании прокуратура содействует юстиции в защите законности, прав граждан и охраняемого законом публичного интереса в силу своей функции или по ходатайствам заинтересованных лиц, а также следит за соблюдением независимости трибуналов и добивается перед ними удовлетворения публичного интереса.

В ряде социалистических стран (Вьетнам, КНДР, КНР, Куба) и постсоциалистических государствах, как и в России, прокуратура не принадлежит ни к одной из ветвей власти, выделена в отдельную систему и подотчетна парламенту или главе государства.

Последнюю группу составляют страны, где вообще нет прокуратуры как государственного института, например многие бывшие английские колонии. Но в них есть генеральные атторнеи и службы публичных преследований, которые на практике осуществляют целый ряд функций, присущих прокуратуре.

Имеются в других странах различия и по функциям, закрепленным за прокуратурами и аналогичными с ней органами, основными из которых являются уголовное преследование и надзор за исполнением законов. Перечень функций прокуратуры в значительной степени зависит от социальных и правовых условий развития общества и государства, а также выбранных в них приоритетов дальнейшего социального и правового развития той или иной страны. Практически универсальными для всех прокуратур и аналогичных им органов являются только функции возбуждения уголовного преследования и поддержания обвинения в суде.

В США и большинстве стран романо-германской системы права (Бельгия, Германия, Греция, Италия и др.) прокуратура представляет собой орган, функции которого обычно заключаются в уголовном преследовании лиц, совершивших преступные деяния, в поддержании публичного обвинения в суде, часто также в надзоре за законностью предварительного расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы.

В социалистических и постсоциалистических государствах прокуратура выступает как многофункциональный орган, осуществляющий наряду с общим надзором за законностью и другими надзорными направлениями также уголовное преследование, процессуальное руководство следствием, поддержание обвинения в суде.

В ряде стран (Азербайджан, Армения, Беларусь, Болгария и др.) широко распространена такая функция прокуратуры, как непосредственное ведение предварительного следствия, наряду с другими правоохранительными органами.

Не менее распространенной функцией прокуратуры является надзор за законностью предварительного следствия и дознания (Армения, Беларусь, Болгария, Венгрия, Италия и т.д.). Нередко на прокуратуру возлагается надзор за ОРД (Азербайджан, Грузия, Казахстан, Киргизия, Туркменистан).

Законодательство некоторых государств особо выделяет такую функцию прокуратуры, как осуществление процессуального руководства предварительным следствием (Азербайджан, Армения, Грузия, Чехия). Фактически эту же функцию выполняет во Франции прокурор по отношению к следственному судье.

Практически везде, где есть прокуратуры или аналогичные им органы, их должностные лица принимают участие в гражданском и некоторых других видах неуголовного судопроизводства в защиту государственных, общественных или личных интересов. В частности, возможность участия прокуроров в гражданском судопроизводстве прямо закреплена в конституциях и (или) законах Азербайджана, Армении, Болгарии, Бразилии, Венгрии, Германии, США, Франции, Японии.

Функция прокурорского надзора за законностью судебных решений (в широком смысле) заключается, как правило, в возможности их опротестования в вышестоящем суде и является прямым продолжением процессуальных полномочий прокурора во всех видах судопроизводства, а поэтому она закрепляется в конституциях и (или) законах многих государств, в частности Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, Латвии, Молдовы, Узбекистана.

Надзор за применением наказаний и иных форм принуждения также отчасти связан с основной функцией уголовного преследования, а отчасти — с надзорными и правозащитными функциями прокуратуры. Эта функция предусмотрена конституциями и законами Армении, Беларуси, Венгрии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Латвии и ряда других государств.

Прочие функции носят вспомогательный характер и встречаются достаточно редко. Так, консультирование правительства по правовым вопросам, являющееся одной из главнейших функций генеральных атторнеев в странах английского общего права, прокурорами в других странах почти не осуществляется. Исключение составляют некоторые страны Латинской Америки (Мексика, Панама), испытавшие в данном случае влияние правовой системы США. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в качестве функции прокуратуры, как и в России, предусмотрена законами о прокуратуре Грузии и Узбекистана.

Что касается законодательного регулирования организации и деятельности прокуратуры в различных странах, то оно также различно. К примеру, в США в отличие от Российской Федерации не приняты законодательные акты ни на уровне федерации, ни на уровне штатов, которые бы комплексно регулировали организацию и деятельность органов прокуратуры. Деятельность американских прокуроров по расследованию преступлений, сбору доказательств, предъявлению обвинения и участию в судах при рассмотрении ими уголовных дел, а также предъявлению гражданских исков и участию в судах при рассмотрении гражданских дел обстоятельно регулируется уголовно-процессуальными и гражданско-процессуальными судебными постановлениями и подлежит контролю со стороны судебной н. тети.

Деятельность прокуратуры Германии регулируется Федеральным законом о судоустройстве, Уголовно-процессуальным кодексом, Положением об организационной структуре прокуратуры и Правилами внутреннего распорядка прокуратуры, в соответствии с которыми прокуратура выполняет тройную задачу: во-первых, преследует уголовные преступления, ведет уголовное расследование по ним и прокурор выступает в качестве обвинителя в суде; во-вторых, участвует в судебном процессе в качестве "беспристрастной стороны"; в-третьих, приводит приговор в исполнение.

В Испании прокуратура имеет статус конституционного института. Ее задачи определены в ст. 124 Основного закона: способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и общественных интересов, охраняемых законом, по долгу службы или же по ходатайству заинтересованных лиц, а также осуществлять надзор за обеспечением условий для независимости судов и соблюдением в них общественных интересов.

В Италии нормы о прокуратуре содержатся в Конституции и Законе о судоустройстве. В соответствии со ст. 73 названного Закона прокуратура призвана осуществлять надзор за соблюдением законов, эффективным и правильным отправлением правосудия, охраной прав государства. Во исполнение указанных задач на прокуратуру возложены следующие основные функции: функция расследования, которая заключается в ведении предварительного следствия, нацеленного на выяснение обстоятельств преступления, и в обнаружении местонахождения подозреваемого; функция обвинения (уголовное преследование); функция ходатайств, которая состоит из подачи заявлений судье в отношении судебной процедуры или судебного дела. Прокуратура также осуществляет надзор за тем, чтобы приговоры но уголовным делам, выносимые судьей, приводились в исполнение.

В большинстве стран центральной и восточной Европы бывшего социалистического блока (Беларусь, Македония, Польша, Словения, Украина и др.) после его распада приняты отдельные законодательные акты об организации и деятельности прокуратуры. В других странах (Албания, Болгария, Румыния и др.) деятельность прокуратуры регулируется законодательством о судоустройстве и процессуальным законодательством.