Особенности национальных школ политического анализа. Политический анализ в России
Воодушевленные первыми успехами, прежде всего в области военно-политического планирования, американские аналитики могли бы взять на вооружение централизованный, крупномасштабный, "сверху-вниз" направленный подход в духе программного планирования и бюджетирования (PPBS) (см. гл. 3). Однако американская школа политического анализа проделала эволюцию в сторону ориентированного на инкрементальное в противоположность радикальному изменение, скорее на малые чем крупные проблемы, децентрализованного, "снизу-вверх" направленного анализа, имеющего дело с множественными предпочтениями скорее, чем с предпочтением одного "лица, принимающего решение"[1].
Одной из причин такого поворота в судьбах политического анализа в США явился системный политический кризис, вызванный войной во Вьетнаме. Разочарованные в проводимой властями политике, многие политические аналитики в конце 1960-х гг. покинули свои должности в высших органах государственной власти, влившись в новые негосударственные, коммерческие, либо локальные структуры.
Вместе с тем основные факторы, предопределившие различия американской и континентально-европейской школ политического анализа связаны в решающей степени с социокультурными и политическими традициями.
Американский политаналитик по природе своей децентрализатор. Вместо того чтобы наращивать дополнительную нагрузку на государство, он будет скорее искать возможности высвобождения нереализованных возможностей общества, частной инициативы. В условиях постоянной неопределенности, ограниченности достоверной информации и отсутствия знания, он, как правило, отдаст предпочтение скорее малым, чем крупным проектам, сбору разрозненной информации и небольшим экспериментам, обучению на опыте. Американские школы политического анализа учат инкрементализму, стремясь скорее избежать известных зол, чем достичь великих благ; они воспитывают практически ориентированный и умеренный стиль в противоположность европейскому стилю большой, дорогостоящей, единообразной и, возможно, необратимой политики. Американский стиль достаточно надежен, принимая во внимания ограниченные интеллектуальные и моральные способности человеческого самосовершенствования.
В этом отношении американская школа политанализа в основе своей консервативна. Модели политанализа базируются на существующей ситуации, преодолевая ее рамки только для проверки возможности умеренных улучшений. Американский политанализ локален, ориентирован скорее на части, чем на целое: он фиксирует не всю проблему в ее целостности, но лишь те ее части, над которыми клиент способен осуществлять контроль. Если 90% проблемы лежит за этими пределами, политанализ будет работать над тем, каким образом воздействовать на оставшиеся 10% для получения желаемого результата[2].
Важнейшим фактором и предпосылкой формирования политического анализа, потребности в нем является стремление к конкуренции в экспертном знании и консультировании. Альтернатив должно быть несколько, они должны исходить из нескольких источников, а в обществе должна быть достаточная дисперсия власти, чтобы конкурирующие источники имели шанс быть услышанными.
Во многом различная степень терпимости к независимой рекомендации предопределила зарождение школ политанализа в США, а не в Европе. Традиционно одними из основных характеристик бюрократии считались монополия на экспертизу и гарантия занятости. Движение политанализа в Америке разрушило эту монополию и ослабило гарантию занятости. В каждой значимой области политики в США есть несколько конкурирующих центров анализа. В значительной мере они состоят из тех, кто ранее входил или рассчитывает войти в состав бюрократических структур. Соперничающие группы аналитиков работают в аппарате Конгресса, в комитетах, в мозговых штабах, университетах, разнообразных фондах и институтах. Бюрократия утратила монополию на экспертизу не только в области обороны, но и в областях транспорта, соцобеспечения и здравоохранения. В результате информация о публичной политике (как она осуществляется, почему она должна осуществляться лучше, какие клиентелы она должна обслуживать дифференцированно), прежде закрытая, стала достоянием общественности; на место монополии пришла конкуренция.
В каждый данный момент времени часть аналитиков (аутсайдеры) критикует то, что делает другая часть (инсайдеры). Поддержка правительства инсайдерами так же необходима, как и критика аутсайдерами. Примерно каждые четыре года многие из них меняются ролями; при этом обе стороны уверены, что продолжение этой конкурентной игры способствует лучшей политике.
В отсутствие приверженности конкуренции в качестве основы независимого, внеправительственного, внепартийного, незаинтересованного мышления Европа не имеет сопоставимых с американскими мозговых центров и школ публичной политики. Европейский политанализ локализован преимущественно в политических партиях и группах интересов. Ставя politics выше policy, европейцы предпочитают жертвовать эффективностью в угоду легитимности.
В "третьем мире", где элиты привержены идее экспансии государства, где правящие бюрократии склонны воспринимать себя скорее как Большого Работодателя, а не работника, нанятого избирателями, нет повода обращаться к постороннему совету.
В современной России прикладная политология предстает как самая быстроразвивающаяся дисциплина в сравнении с другими направлениями политических паук. Многие политологи непосредственно включились в политический процесс для решения именно прикладных задач.
Исторический экскурс
Закономерен и интерес к истории возникновения этой дисциплины в России. Одним из первых осуществил академическую постановку ряда методологических проблем политологии и социологии А. И. Стронин, который в капитальном труде "Политика как наука" (1872) разделяет политическое знание на фундаментальную "теоретическую науку" и прикладное "практическое искусство", при этом вторая часть работы носит удивительно современное и вполне прикладное название — "Политическая диагностика и прогностика России".
Б. П. Чичерин в "Курсе государственной науки" (1894—1898) утверждал, что практическая политика не только предваряет и ориентирует разработку политической теории, но, более того, в определенном смысле "политика есть не наука, а практическое искусство, существовавшее задолго до появления какой бы то ни было государственной науки".
Эту же линию продолжил П. Сорокин, успешно сочетавший качества академического ученого с аналитическими навыками практического политика и эксперта. В 1917 г. в качестве секретаря Министра-председателя кабинета он готовит ряд государственных документов, в частности, "Политическую программу Временного правительства". В более поздних фундаментальных исследованиях ("Система социологии", 1920) П. Сорокин четко разводит фундаментальный и "прикладной" аспекты социальной науки, связав последний с "социальной политикой" — прикладной дисциплиной, которая, опираясь на законы, сформулированные теоретической социологией, давала бы человечеству возможность управлять социальными силами.
В советский период политические исследования осуществлялись в дисциплинарных рамках марксистских парадигм "научного коммунизма" и частично "диалектического" и "исторического материализма". Исследования прикладного характера концентрировались в специфических отраслях "стратегии и тактики КПСС" и организационного "строительства" различных институтов советской политической системы, которые преподавались в специализированных партийных, комсомольских, профсоюзных школах. Тем самым прикладные разработки в области внутренней и внешней политики в советский период оказались перенесены в сферу аналитического обеспечения деятельности партийно-государственных институтов (ЦК КПСС, КГБ и МИД СССР, ЦК ВЛКСМ и т.д.).
В силу этого значительная часть прикладного и ситуационного анализа носила тот или иной гриф "секретности" либо предназначалась исключительно "для служебного пользования". Сами исследования в данной области весьма четко подразделяются на внешнеполитические и внутриполитические, при этом именно прикладные исследования внутриполитических ситуаций в "мире социализма" были практически засекречены, лак как выполнялись, прежде всего, собственными аналитическими структурами КГБ и МВД СССР, ГРУ, военной контрразведки, а также некоторыми подразделениями АН СССР (например, Институт США и Канады, ИМЭМО, ИНИОН) по заказу партийно-государственных органов.
Вместе с тем основная часть разработок в области прикладного анализа относилась к внешней политике и международным отношениям. В данном направлении работали почти все институты Академии наук регионально-страноведческого профиля, которые готовили "памятные записки" и аналитические доклады для партийно-государственных органов (МИД СССР, международного отдела ЦК КПСС и др.).
С середины 1970-х гг. был опубликован целый ряд статей, сборников и даже монографий по методологии прикладного анализа и прогнозирования внешнеполитических ситуаций, которые в известном смысле образовали основу современных научных тенденций в данной области (среди их авторов — А. В. Сергиев, А. А. Кокошин, С. В. Мелихов, И. Г. Тюлин, М. А. Хрустачев и др.). В этих работах изучались западные, в первую очередь американские, методики прикладного анализа.
Реальному становлению политической науки препятствовала сама практика тоталитарного государства с его единственным политическим субъектом, претендовавшим на выражение интересов всего общества — КПСС. С началом перестройки изменение общего характера политического процесса вывело развитие прикладной политологии на новый уровень. Для понимания содержания той или иной проблемно-политической ситуации и тенденций ее развития потребовались профессионалы, владеющие специальными методами политического анализа, диагностики, прогнозирования.
Целый ряд специалистов из академических и учебных институтов, работавших в советский период в международной и страноведческой областях и овладевших принципами и техникой политического анализа, в постперестроечные годы обратились к анализу внутренней политики (среди них — И. М. Бунин, С. А. Караганов, А. М. Салмин, Г. А. Сатаров и др.) с использованием методик, отработанных за рубежом.
В конце 1980-х — начале 1990-х гг. в стране было создано немало политологических центров, обеспечивающих информационно-аналитическую поддержку различных государственных и общественных структур: Экспертный институт Российского союза промышленников и предпринимателей (руководитель — А. А. Нешадин), Институт социально-политических исследований РАН (руководитель - Г. В. Осипов), Центр стратегического анализа и Прогноза (руководитель — Д. В. Ольшанский), Центр "Индем" (руководитель — Г. А. Сатаров), аналитический центр С. Г. Кордонского, Институт политических технологий (руководитель — И. М. Бунин).
Сама специфика российского политического процесса определяет центральные участки приложения сил политических аналитиков. Политический маркетинг и избирательные технологии — едва ли не самое интенсивно развивающееся направление прикладной политологии в России. Основными направлениями политического анализа в этой области являются типологизирование и моделирование электората и выработка стратегии и тактики избирательной кампании.
В числе основных предметов прикладного политического анализа получили широкое распространение исследование и проектирование имиджа политического субъекта. Признанными лидерами в данном направлении являются специалисты политологического центр "Николо М.".
Одно из наиболее актуальных направлений прикладной политологии -исследование конфликтов и проектирование путей их разрешения.
В то же время до сих пор самым слаборазвитым участком прикладной политологии остаются обоснование и выбор альтернативных вариантов политических решений. Подобная ситуация продиктована во многом объективными обстоятельствами, и особенно закрытостью для аналитиков механизмов принятия решений или эксклюзивным характером таких разработок, выполняемых по контрактам.
Важно запомнить!
Серьезная проблема, непосредственно касающаяся всех, кто занимается прикладным политическим анализом в России — становление их профессионального сообщества. Без такого сообщества не может полноценно развиваться ни одна научная дисциплина; более того, не может быть эффективным влияние специалистов на реальные политические процессы.
Во-первых, научное сообщество как таковое предполагает наличие определенных стандартов исследования и доказательства. Отсутствие четких критериев научности мешает отличить профессиональный политический анализ от мистификаций, направленных на манипулирование общественным мнением. Во-вторых, научное сообщество требует соблюдения совместно определенных правил игры и этического кодекса — ведь прикладная политология призвана служить не только каким-то элитным группировкам, но и общим интересам складывающегося гражданского общества; гражданская же миссия прикладной политологии состоит в том, чтобы "окультурить" российскую политику в целом, сотворив цивилизованные нормы политического дискурса и поведения[3].
Но существует и другая, академическая, учебная и научная сторона выделенной выше проблемы. Она связана с необходимостью подготовки в России профессиональных политических аналитиков и введением в Госстандарте но политической пауке в 2000 г. общепрофессиональной дисциплины (ОПД. Ф. 10) "Политический анализ и прогнозирование".
Первая практика преподавания курсов по прикладному политическому анализу в России датируется началом 1990-х гг. Так, с 1991 по 1996 гг. на социологическом факультете МГУ читался спецкурс, который вначале назывался "Ситуационный политический анализ", а затем "Прикладной политический анализ" (А. А. Дегтярев), с 1993 г. на философском факультете МГУ группой специалистов под руководством А. Ю. Шутова был подготовлен и преподается курс "Прикладная политология", включающий раздел по политическому анализу, и, наконец, на факультете государственного управления МГУ также с 1997 г. преподается курс "Политический анализ", разработанный автором данного учебника. С образованием в 1996 г. факультета политической науки в Московской высшей школе социальных и экономических наук также начинается преподавание курса "Прикладной политический анализ". В общем и целом некоторые вопросы политического анализа преподавались на ряде специализированных факультетов политической науки в рамках общего курса прикладной политологии, правда чаще в синкретической комбинации с разбором вопросов эмпирического анализа, то есть, попросту говоря, методов сбора и анализа данных[4].
Сегодня ситуация с преподаванием политического анализа хоть и начинает постепенно меняться с введением обязательной общепрофессиональной дисциплины "Политический анализ и прогнозирование", но в целом последняя находится в нашей стране еще на начальной ступени своей собственной институционализации. Появились публикации первых программ курсов и учебных пособий по политическому анализу. С конца 1990-х гг. в реестре специализаций по программам бакалавров, специалистов и магистров политической науки появилась отдельная специализация "Политический анализ и прогнозирование", по которой началась подготовка студентов в ряде вузов (например, на факультете прикладной политологии Высшей школы экономики). На факультете государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова создана специализированная кафедра политического анализа (заведующий — профессор А. И. Соловьев). И, наконец, на III Всероссийском Конгрессе политологов был учрежден специальный Комитет по политическому анализу Российской ассоциации политической науки. И все же ситуация с институционализацией политического анализа в нашей стране изменяется крайне медленно с учетом того колоссального отставания, которое исчисляется уже десятилетиями по сравнению не только с США и Европой, но и Японией, Израилем, Австралией и многими другими странами.
Важно запомнить!
Современное состояние политического анализа как профессиональной дисциплины, определенное сближение американской и европейской традиций и формирование международного сообщества политических аналитиков во многом определяется поиском ответов на новые запросы времени.
Первым серьезным вызовом политическому анализу стало осмысление того факта, что наши интеллектуальные способности измерять неуспех несравнимо выше наших коллективных возможностей обеспечивать успех, воздействуя на поведение людей. Однако чтобы доказать свою практическую значимость, политический анализ должен не только производиться, но и применяться. Преодоление этой пропасти связано с развитием новой специальности, получившей название имплементации, или утилизации политического анализа. Тем самым акцент сдвигается в плоскость употребления и злоупотребления политического анализа.
Другой вызов связан с пониманием того, что ясные и четкие решения не становятся продуктом политического анализа, потому что оказывается недостижимым достаточное политическое согласие в отношении целей, равно как и политическое осознание их последствий. Актуальные проблемы публичной политики все больше приобретают характер конфликтов ценностей. Традиционный политический анализ предполагает существование в обществе широкого ценностного консенсуса в качестве своей предпосылки. Чем шире ценностные разногласия, чем меньше решений, приемлемых для всех участвующих сторон, тем более проблематичным становится знание. Аналитический метод, зависящий от возможности признать большую часть условий равными, чтобы исследовать остальные, оказывается под вопросом. Нарастание ценностного антагонизма и поляризация элит — факторы, диктующие необходимость перемен в политическом анализе. Должны быть найдены ответы на вопросы, которые традиционный политический анализ воспринимал как данность: как обеспечить согласие людей в отношении основополагающего минимума, делающего возможным коллективное действие?
Поиск ответов на эти вызовы связан с формированием такого нового направления в политико-управленческих дисциплинах, как "политический менеджмент". Технократический подход — понимание задачи менеджера как достижение ясных, непротиворечивых и предопределенных целей — не устраивает приверженцев "политического менеджмента". Не только потому, что цели в публичной политике, формулируемые в ходе переговоров, как правило, множественны, противоречивы и расплывчаты. Подобно тому, как специалисты в области оценивания политических решений все больше стремятся стать утилизаторами, чтобы их труд не пропадал даром, так и политические менеджеры, стремясь крепче держать в руках свою судьбу, пытаются расширить свою концептуальную гегемонию. Не желая сдавать ни одну из позиций в ремесле политанализа, они хотят стать одновременно и более техничными, и более политизированными, наделяя существующую отрасль прикладного политанализа такими задачами, как формирование политического консенсуса в отношении управленческих целей или обеспечение политической поддержки для их изменения.
Глоссарий
Аналицентризм — направление в политическом анализе, отдающее приоритет развитию точных, количественных методов исследования, сформировавшееся под влиянием бихевиористской школы, системного анализа и ряда других смежных дисциплин, получивших развитие в середине XX в. (термин не является самоназванием и отражает критическое отношение к данному направлению со стороны представителей движения политика-управленческих наук).
Движение политико-управленческих наук (policy movement) — направление в политическом анализе, представители которого провозглашают в качестве своей цели но просто содействие принятию более эффективных решений, но также производство знания, "необходимого для совершенствования практики демократии" и реализации человеческого достоинства в теории и на практике".
Имиджменкинг — (в узком значении) прикладная область применения политического анализа, связанная сформированием привлекательного образа политического субъекта.
Политический маркетинг — (в узком значении) прикладная область применения политического анализа, связанная с формированием электоральных предпочтений граждан, выработкой стратегии и тактики избирательной кампании, предполагающей умение "продать" избирателю "политический товар" — программы, идеи, лозунги политических партий и кандидатов.
Политический менеджмент — прикладная дисциплина в комплексе политико-управленческих наук, опирающаяся на методологию и концепции политического анализа и теории принятия решений с целью выявления и формирования условий, способствующих эффективной и результативной имплементации политических решений; комплекс политических технологий, характеризующих процесс коллективных взаимопересекающихся решений в отсутствие субъекта, обладающего статусом принятия решений от имени (и обязательных для) всех участвующих сторон.