Особенности PR и GR, лоббирование на региональном и местном уровнях в Российской Федерации

Партнерские отношения между общественными объединениями и службами по связям с общественностью в России – как и во всем мире – развиваются в сфере лоббистской деятельности. Такая деятельность объединяет как связи с общественностью, так и связи с государственными органами управления во всех трех ветвях власти – законодательной, исполнительной и судебной на федеральном, региональном и местном уровнях.

Лоббистская деятельность (или лоббизм) – это особый вид профессиональной управленческой деятельности, направленный на достижение приемлемых для партнеров решений на благо общества и государства.

Пример из практики. Лоббизм – в его современной форме – возник в США в XIX в. и с конца 1940-х гг. бурно развивается практически во всех странах мира. После распада СССР в результате проигрыша в "холодной войне" лоббизм столь же бурно стал развиваться в России, составляя одну из отличительных черт "лихих 1990-х годов". Лоббизм характеризуется собственным жаргоном, где преобладает большое количество некорректно переведенных, калькированных терминов и понятий американского лоббизма ввиду отсутствия соответствующего отечественного закона о лоббизме.

Однако специалисты-правоведы утверждают, что общая законодательная основа лоббирования в Российской Федерации имеется. Структурно такая основа представляет собой следующее:

• существующие нормативные правовые акты (НПА), в соответствии с которыми осуществляется лоббирование в Российской Федерации;

• НПА отражают:

– международные НПА;

– НПА органов государственной власти РФ;

– опираются на Конституцию РФ, федеральные законы, НПА отраслевого законодательства, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ;

• НПА органов государственной власти субъектов РФ;

• Конституции субъектов РФ, Уставы субъектов РФ, Законы субъектов РФ, НПА органов государственной власти и должностных лиц субъектов РФ;

• НПА муниципальных образований;

• НПА местных референдумов, решения собраний (сходов) граждан, Уставы муниципальных образований, НПА органов местного самоуправления, НПА, принимаемые (издаваемые) должностными лицами местного самоуправления, и другие НПА.

В отсутствие специального федерального закона в федеральном законодательстве применен принцип умолчания: отсутствие прямого запрета на ведение лоббистской деятельности предполагает возможность нелегального лоббирования^[1].

Исходя из этого, лоббизм в России развивается на основе ст. 30 Конституции РФ, которая определяет:

• каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется;

• никто не может быть принужден к вступлению в какое- либо объединение или пребыванию в нем.

Определенный вклад в развитие легального лоббизма внесли Федеральные законы "Об общественной палате Российской Федерации" от 04.04.2005 № 32-Φ3; "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" от 24.07.2007 № 209-ФЗ; "Об информации, информационных технологиях и защите информации" от 27.07.2006 № 149-ФЗ; а также такие Постановления Правительства Российской Федерации, как "О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-телекоммуникационной сети Интернет" от 15.06.2009 № 478; "Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре за деятельностью некоммерческих организаций" от 11.07.2012 № 705; "Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета некоммерческим организациям (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям в целях реализации творческих проектов в сфере культуры" от 19.02.2013 № 143 и др.

Пример из практики. Однако попытки принятия столь необходимого закона о лоббистской деятельности неизменно блокируются. Назовем незаинтересованных в его принятии "группы специальных интересов". Еще в 1992–1993 гг. на базе рабочих групп ВС РСФСР в Государственной Думе была сформирована единая рабочая группа и началась работа над единым законопроектом "О регулировании лоббистской деятельности". В случае принятия такого закона появлялась реальная возможность законодательно контролировать иностранных лоббистов на федеральном, региональном и местном уровнях. Закон не был принят. Невероятно, но факт: лоббирование бурно развивается, не имея законодательной базы. И это оказывает влияние на все общество в целом.

Лоббирование и его негативные аспекты уже давно признаны федеральными органами власти. Так, Постановление Государственной Думы от 20.03.1998 (Собрание законодательства РФ. 1998. № 14, ст. 1530) отмечает "невероятные масштабы" "лоббирования корыстных интересов отдельных групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации". Постановление Правительства РФ от 15.04.2000 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" (Собрание законодательства РФ. 2000. № 17, ст. 1877) также отмечает случаи лоббирования узковедомственных интересов. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ "О состоянии законодательства в Российской Федерации" отмечает наличие лоббирования на стадиях принятия закона, лоббистского потенциала руководителей регионов. Это не что иное, как глубокое проникновение лоббирования в форме GR в высшие структуры государственной власти.

В то же время сами лоббисты утверждают, что (в орфографии подлинника) "рынок government relations это не коррупционная сеть, а организованная высоко осведомленная группа компаний, имеющая прямой доступ к высшим чинам, чем обуславливает решением множества проблем и задач" и далее следует признание: "наиболее эффективные лоббистские технологии коррупционны и выходят за рамки Уголовного кодекса РФ".

Пример из практики. За последние пять лет резко усилилась аналитико-исследовательская деятельность в сфере лоббирования. В ноябре 2012 г. в Общественной палате РФ состоялся круглый стол "Формирование института продвижения общественных интересов: проблемы и перспективы". Были приглашены представители органов исполнительной власти, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы Федерального Собрания РФ, представители НКО, президент Национальной ассоциации специалистов по связям с органами государственной власти, генеральный директор Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти и др. В результате дискуссии было принято предложение определить лоббизм как "деятельность организаций, влияющая на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам". Участники решили передать все сформулированные предложения коллегам, ответственным за подготовку закона о лоббизме.

Также в ноябре 2012 г. в Москве состоялся очередной IV GR-Congress, на котором выступили А. В. Логинов, полномочный представитель Правительства РФ в Госдуме ФС РФ; А. Г. Сушкевич, начальник аналитического управления Федеральной антимонопольной службы (ФАС) РФ и др. В декабре 2012 г. глава Правительства РФ Д. А. Медведев на встрече с представителями бизнес-сообщества из "Единой России" заявил, что "закон о лоббизме в России пока что принимать рано", мотивируя это тем, что "уровень правосознания парламентариев такого уровня еще не достиг"^[2].

Подводя итоги, отметим, что правовое регулирование лоббирования должно быть комплексным и содержать законодательные нормы и акты, регламентирующие деятельность Правительства РФ, Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания.

По данным исследований, региональный лоббизм в Российской Федерации недостаточно изучен и не имеет аналогов в мире^[3]. Во-первых, уровни регионального пространства неравнозначны. На федеральном уровне главным институтом регионального вмешательства является Центр – Совет Федерации ФС, где представлены интересы регионов и в который входят по два представителя от каждого субъекта РФ. Наряду с ФС работают различные совещательные органы, где также представлены региональные элиты. Далее, промежуточное положение между Центром и субъектами занимают семь федеральных округов, полностью подконтрольных Центру.

Базовый региональный уровень – это субъекты РФ. Здесь свои институты, среди которых ключевое положение принадлежит исполнительной власти во главе с президентом республики, губернатором области и т.д. Законодательная власть также является субъектом лоббирования со стороны муниципальных образований и других субъектов.

Муниципальный уровень лоббизма – двухуровневый: здесь районы, города регионального значения и поселки (городские и сельские). Особое значение занимают органы местного самоуправления. Они по закону отделены от системы органов государственной власти. На местном уровне, по закону, утверждена правотворческая инициатива граждан, территориальное самоуправление и иные формы непосредственной демократии.

Пример из практики. Условия регионального лоббирования, в отличие от стабильности Центра, довольно подвижны. Среди субъектов РФ преобладают дотационные, где свыше 20% остронуждающихся в государственном финансировании. Кроме этого, существует этнический фактор, сочетающийся с административно-политическим (многоуровневая система национально-территориальных автономий). Муниципалы всецело зависят от регионалов, среди которых есть сильные и слабые лоббисты российского Центра. Так, среди "сильных" находятся Тюменская область (газ и нефть), Республика Саха (Якутия) (алмазы), Коми (лес), Красноярский край (нефтепереработка), Сахалинская область (рыбный промысел).

Законы о лоббировании на региональном уровне отсутствуют, Но, например, п. 1 ст. 27 Устава Иркутской области гласит: "Проекты, исходящие от государственных и общественных органов, не обладающих правом законодательной инициативы, или от граждан, могут быть внесены в Законодательное собрание через государственные органы и лица, которые обладают правом законодательной инициативы". А это не что иное, как законодательное закрепление легального лоббирования.

В п. 3 ст. К) Устава Омской области отмечается, что "ни одно из общественных объединений не может пользоваться покровительством или получать поддержку со стороны органов государственной власти и местного самоуправления Омской области, кроме случаев, предусмотренных федеральным и областным законодательством", что означает фактический запрет лоббирования. Но ст. 21 Устава области "Социальное партнерство" поддерживает "развитие социального партнерства на основе сотрудничества органов государственной власти области, органов местного самоуправления, работодателей, профессиональных союзов, а также иных общественных объединений". Подобное социальное партнерство закреплено в уставах Свердловской области, Тульской области и др. С другой стороны, имеются и такие регионы, как Краснодарский край, Ханты-Мансийский автономный округ, где положение о социальном партнерстве отсутствует.

Отметим, что в законодательном регулировании лоббистской деятельности в субъектах РФ единства нет. Объем правового регулирования разнообразен: от полного отсутствия упоминания лоббистских терминов – до специальной главы в законе. Единым для всех субъектов является правовое регулирование общих условий осуществления лоббистской деятельности не только в субъектах, но и в муниципальных образованиях. Практически все уставы муниципальных образований предусматривают обращения граждан в органы местного самоуправления, формы непосредственной демократии, включая правотворческую инициативу граждан и возможность представлять законопроекты в законодательный орган субъекта РФ. Тем не менее следует отметить, что правовое регулирование как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях находится в стадии затяжного становления.

Но уже сегодня многочисленные "уловки" (англ. loopholes) в тексте законодательств имеются, позволяя развиваться "партнерским отношениям".

Лоббизм вошел в отечественную общественно-политическую практику и политическую науку вместе с сонмом сопутствующих понятий и терминов в период конца 1980-х – начала 1990-х гг. при отсутствии соответствующей правовой базы как существенная часть всеобщего процесса глобализации. При этом попытки отдельных авторов и различных словарей как советского, так и постсоветского периода дать наиболее точное определение лоббизму, лоббистам и группам специальных интересов (группам давления) успехом не увенчались, еще больше запутывая сущность проблемы. В этом, по нашему мнению, сказывалось, во-первых, недостаточное знание особенностей теории и практики реальной политической жизни, прежде всего англо-американского мира, и, во-вторых, умышленное стремление создать понятийно-терминологическую путаницу и оттянуть принятие внятного Закона о лоббизме и лоббистской деятельности. Теоретически такой закон призван обеспечить возможность не только олигархам, но и рядовым гражданам осуществлять свое конституционное право принимать участие в управлении государством. Отметим основополагающие качества и свойства американского лоббизма:

• В Конституции США (Декларация независимости, Конституция и Билль о правах) нет слова "демократия"^[4]. Это не случайно.

Пример из практики. Собравшийся в мае 1787 г. Конституционный конвент закончил работу в середине сентября и опубликовал готовый текст Конституции 17 сентября. В составе конвента было 55 человек, все – настоящие бизнесмены, "деловые люди": 14 банкиров, 14 землевладельцев и спекулянтов землей, 15 плантаторов, 12 предпринимателей и судовладельцев. Из общего состава 31 человек во главе с Джорджем Вашингтоном были офицерами в годы освободительной войны. Странно, но самые яркие теоретические мыслители американской революции Т. Джефферсон, С. Адамс и Т. Пейн не вошли в состав делегатов но различным причинам. Естественно, что "люди дела" создали конституцию для защиты своих экономических интересов. Они, как и творец идеологии капитализма Джон Локк (1632–1704), опасались "тирании большинства", т.е. народа.

"Отцы основатели" – Александр Гамильтон, Джеймс Мэдисон и Джон Джей – взяли на себя труд растолковать основные положения Конституции в журнале "Федералист"^[5]: краеугольный камень Конституции – частная собственность. Но при этом "отцы основатели" в статьях "Федералиста" отмечали, что "в будущем громадное большинство нс будет иметь не только земельной, но и собственности вообще". И "народ, как единое сообщество, полностью устраняется от любого участия в правлении". Более того, в отстранении народа от непосредственного участия в правлении "отцы" усматривали величайшее преимущество создаваемой американской системы. Утверждая это в ст. 58 "Федералиста", они заявляли о своем полном согласии с аксиомой Дж. Джея: "Люди, владеющие страной, и должны править в ней"^[6]. Далее, ст. 51 "Федералиста" разъясняет, что принцип разделения властей (законодательная, исполнительная и судебная) есть прежде всего гарантия защиты имущего меньшинства против "тирании большинства"^[7].

• Основанием для лоббистской деятельности служит ст. 1 Билля о правах (1791): "Конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии или запрещающего свободное исповедание оной, либо ограничивающего свободу слова или печати либо право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб"^[8]. Другими словами, наличие или отсутствие каких-то морально-этических, нравственных или безнравственных принципов – частное дело каждого. Не государственное это дело. Фактически, это есть прямое распространение, расширение принципа либерализма "Laissez faire" ("делай, что хочешь"), принципа капитализма. "It's free country" ("это свободная страна" или "страна свободы"),

• В Конституции США нет понятия "мораль" или "нравственность".

Пример из практики. Лоббирование морали не имеет, оно "безнравственно, но выгодно", и в этом его привлекательность для англо-американского мира, скандинавских стран, Франции и Италии, развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки, бывших стран "социалистического лагеря", включая СССР и СНГ. В Китае, правда, есть своя специфика. И корруция. Время от времени производят отстрел зарвавшихся взяточников (вспомним "Ревизор" Н. В. Гоголя: возможно, "не по чину берут"). Вот и недавно прошло сообщение о расстреле 10 тыс. чиновников. Но не лоббистов. На стадионе, во время перерыва футбольного матча.

• Все виды лоббистской деятельности основываются па одном из основополагающих принципов либерализма: "Все, что не запрещено, разрешено". Отсюда трудности подведения надлежащей законодательной базы под этот вид деятельности в целом и под такую бурно развивающуюся подотрасль, как взаимоотношения бизнеса и власти (GR).

Отсутствие надлежащей законодательной базы и широко распространенная практика лоббирования во всем мире приводят к терминологическому разнообразию. В современном лоббировании прошло время профессионалов-одино- чек, на их месте действуют группы специалистов, которые обозначаются как "группы давления", "группы специальных или особых интересов", "группы прямого действия", "группы поддержки" и т.д. Ввиду чрезвычайной эффективности по достижению поставленных целей и сравнительной дешевизне (хотя в лоббировании вращаются сотни миллионов долларов) группы поддержки повсеместно вытесняют сложившиеся к началу XXI в. системы политических партий. Считается, что партии – это слишком громоздкий, неповоротливый, слишком затратный и малоэффективный политический институт в эпоху глубоких и необратимых перемен, идущих с беспрецедентной скоростью в ходе глобализации. Ввиду отсутствия глобального сопротивления.

Как правило, все группы имеют четкую структуру в зависимости от национально-государственных особенностей. Так, группы давления в США отличаются от схожих по функции групп в Англии, группы скандинавских стран (Швеция, Норвегия, Финляндия, Дания) отличаются от подобных групп во Франции и Италии; группы стран Латинской Америки отличаются от групп стран Азии и Африки и т.д. Бурно развивающийся процесс лоббистской деятельности в России и странах СНГ и Балтии строится в основном по образу и подобию американского лобби, но также имеет свои отличительные особенности.

Пример из практики. Как отмечает авторитетнейшая энциклопедия "Британника", отнюдь не все группы особых интересов имеют формальную структуру. Так, например, "Уолл-стрит" в США или "Сити" в Лондоне, не имея четко выраженной структуры, осуществляют тем не менее весьма значительное властное давление. Такие группы США, как Совет по международным отношениям (СМО), основанный в 1921 г., Бильдербергский клуб, созданный в 1954 г., а также основанная бильдербергером Дэвидом Рокфеллером в 1973 г. Трехсторонняя комиссия (ТК) ведут свою работу весьма скрытно. Все "лоббисты занимаются в основном тем, что “давят” на правительство, чтобы “протолкнуть” свои цели. Поэтому “группу давления” можно определить как “группа специальных (особых) интересов”, которая формально не является частью правительства и не стремится управлять страной от своего имени, но пытается влиять на правительство для осуществления своих собственных целей"^[9].

Важным представляется замечание "Британники" относительно стратегии и тактики лоббирования. Так, стратегически каждая группа стремится заручиться поддержкой самого влиятельного правительственного органа или института. Если это не удается, добиваются внимания со стороны следующего института в существующей иерархии власти. Тактика включает самый широкий спектр действий – от конституционных до неконституционных. Если в стране сильное правительство, то вся стратегия и тактика направлены на правительство. Если сильные партии, то именно партии становятся мишенью и целью интриг групп давления. Если в стране большую роль играет общественное мнение, то вся игра строится на манипуляции такими понятиями, как "справедливость", "правосудие" и др.^[10]

Начиная с момента зарождения лоббизма в России в период второй половины 1980-х – начала 1990-х гг., это явление общественно-политической жизни страны быстро преодолело целый ряд этапов роста от откровенно криминального до современного делового стиля. Лоббистская терминология стало постепенно внедряться в государственные документы. Практика лоббирования приняла столь внушительные размеры, что принятие специального закона о лоббистской деятельности стала настоятельной необходимостью. Легальный и нелегальный лоббизм все больше и больше оформляется в своеобразный, мощный общественно-политический институт влияния на органы законодательной, исполнительной и судебной властей федерального, регионального и местного уровня по самым различным направлениям деятельности, но прежде всего по вопросам финансов и собственности.