Особенности функционирования государственной гражданской службы субъектов РФ в условиях современного российского федерализма

В п. 1 ст. 1 Конституции РФ зафиксировано, что "Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления". Согласно п. 1 ст. 4 Конституции РФ суверенитет Российской Федерации распространяется на всю территорию, Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ, при этом Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Российская Федерация (ст. 5) состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации. При этом республика (государство) имеет свою Конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеют свой Устав и законодательство. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации.

Для российского федерализма как формы государственного устройства и ныне характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни пародов (в настоящее время, согласно самоидентификации, в нашей стране проживает 172 этноса различной численности). Унитарная политическая структура дополняется, а зачастую ограниченно соединяется с разнообразными формами национально-культурной самобытности, в том числе по вопросам функционирования государственной гражданской и муниципальной службы.

Как же развивается в этих условиях государственная служба субъектов Российской Федерации, каковы правовые особенности функционирования? Законодательство субъектов РФ о находящейся в их ведении государственной гражданской службе является одной из важнейших составных частей российского законодательства о государственной гражданской службе. Это зафиксировано в п. 2 ст. 2 и в ст. 5 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации".

Статья 76 Конституции РФ прямо уполномочивает субъекты Федерации на собственное законодательство по вопросам государственной службы субъектов РФ. При этом следует также иметь в виду, что в ст. 72 Конституции РФ, закрепляющей предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, имеются положения, прямо касающиеся и региональной государственной службы. Это административное, трудовое законодательство (п. "К"), кадры судебных и правоохранительных органов (п. "Л"), установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления (п. "Н").

Реализуя положения, содержащиеся в Конституции РФ и Федеральном законе о государственной гражданской службе, в последние годы субъекты РФ приняли свои законы о государственной службе и отразили вопросы ее организации в своих Конституциях и Уставах.

Наряду с этими законами в Российской Федерации и субъектах РФ приняты и действуют законы, указы Президента РФ и президентов республик, постановления Правительства РФ, правительств республик, глав администраций краев и областей (губернаторов), распоряжения по различным вопросам организации государственной службы, правового положения государственных служащих и прохождения ими государственной службы.

Отличительной чертой законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации является то, что в нем закреплен широкий спектр реальных социальных гарантий для государственных служащих. Это нельзя не признать положительным фактором, укрепляющим региональную государственную гражданскую службу^[1]. Однако законотворческая деятельность субъектов РФ иногда, к сожалению, приводит к принятию положений, противоречащих Конституции РФ и федеральным законам, в том числе и по вопросам государственной службы.

Систематическую работу по юридической экспертизе законодательства субъектов РФ, расположенных в пределах федерального округа, проводят не только работники, курирующие вопросы государственной службы в администрациях и правительствах субъектов РФ, ученые-специалисты, но и вновь созданные Федеральные управления Министерства юстиции РФ по федеральным округам.

В частности, экспертные заключения различных специалистов, в том числе и Федеральных управлений, повышали юридическую обоснованность рекомендаций государственных комиссий, создаваемых для контроля хода реализации кадровой политики Президента РФ и контроля за исполнением решений федеральных органов государственной власти в конкретных субъектах РФ.

Пример из практики

Приведем несколько примеров по результатам проведения юридической экспертизы законов субъектов РФ (находящихся в пределах ЮФО) "О государственной службе". Поскольку они приводятся выборочно и носят иллюстративно-учебный характер, конкретные наименования субъектов РФ заменены общим названием "субъект РФ", опущены реквизиты документов (номер, дата), фактические номера статей (пунктов, подпунктов) в законах субъектов РФ "О государственной службе".

1. В соответствии с ч. 3 ст. 49 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"^[2] квалификационный экзамен проводится по установленной форме в целях оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) гражданского служащего конкурсной или аттестационной комиссией.

Нормы законов субъектов РФ, устанавливающие иной порядок, в соответствии с которым данные полномочия отнесены к компетенции президента субъекта РФ и иных органов, должны в целом соответствовать нормам указанного Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации".

2. Статьи закона ряда субъектов РФ устанавливали, что право поступления на государственную службу субъекта РФ имеют граждане РФ, "в том числе владеющие одним из государственных языков субъекта РФ". В соответствии со ст. 68 Конституции РФ государственным языком Российской Федерации на всей территории является русский язык.

Статьей 21 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривалось, что право поступления па государственную службу имеют граждане Российской Федерации, владеющие государственным языком. Таким образом, указанная норма законов ряда субъектов РФ противоречит Конституции РФ и подлежит приведению в соответствие с последней.

3. В законах некоторых субъектов РФ регламентирован порядок проведения конкурсов на замещение вакантной государственной должности. В соответствии со ст. 22 Федерального закона № 131-Φ3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"^[3] целью проведения конкурса является обеспечение равного доступа граждан к государственной службе. Кроме того, данной статьей предусматривалось следующее:

– государственные служащие могут участвовать в конкурсе независимо от того, какие должности они занимают в момент проведения конкурса (п. 2);

– конкурс проводится в форме конкурса документов или конкурса испытаний (п. 3);

– решение конкурсной комиссии является основанием для назначения на государственную должность (п. 9).

Данные нормы Федерального закона нс нашли своего отражения в некоторых законах субъектов РФ. Следовательно, соответствующие статьи законов субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом.

4. В соответствии со статьями законов отдельных субъектов РФ "государственный служащий обязан обеспечить поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции субъекта РФ".

В соответствии с п. 1 ст. 5 государственная служба основана на принципе верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями. Пункт 1 ст. 10 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" обязал государственного служащего обеспечивать поддержку конституционного строя и соблюдение Конституции РФ, реализацию федеральных законов и законов субъектов РФ. Таким образом, данная норма законов субъектов РФ подлежит приведению в соответствие с федеральными законами.

5. В законах ряда субъектов РФ регламентированы ограничения, связанные с государственной службой. При этом не всегда находили свое отражение нормы, закрепленные Федеральным законом (ст. 11), а именно следующие ограничения:

– быть депутатом органа местного самоуправления (п. 1);

– состоять членом органа управления коммерческой организации, если в порядке, установленном федеральным законом или законом субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией (п. 4);

– выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц (п. 10);

– об обязанностях государственного служащего передавать в доверительное управление под гарантию государства находящиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций (п. 2).

Таким образом, соответствующие статьи некоторых законов субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с Федеральным законом от 06.10.2003 № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Приведенные примеры могут служить образцами не только четкого лаконичного содержания конкретного экспертного заключения по какому- либо вопросу, но и юридической корректности формулировок. Эти же примеры выявляют, на наш взгляд, некоторые типичные случаи расхождений между положениями Федерального закона о государственной гражданской службе и законодательством о государственной службе субъектов РФ – юридические "неточности" (пример 1), в том числе принципиальные (пример 4), "противоречия" (пример 2), "недосказанности" (пример 3), "умолчания" (пример 5).

Проблема реализации законов субъектов РФ оказалась еще более острой, чем проблема реализации Федерального закона "Об основах государственной службы РФ". Дело прежде всего в том, что в законах субъектов РФ многие нормы, что вполне естественно, гораздо более конкретизированы, чем в Федеральном законе, особенно в части разнообразных традиций, льгот и привилегий.