Особенности финансирования государственного бюджета в России
В истории российского государства можно проследить вес способы финансирования дефицита бюджета.
ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС
Петр I отрицательно относился к внешним заимствованиям, предпочитая финансировать возросшие расходы на ведение войн при помощи инфляционного налога, который автоматически возникал в ходе так называемой порчи монеты (когда при прежнем номинале уменьшался или ее вес, или ОГЛАВЛЕНИЕ в ней драгоценного металла). Напротив, в царствование Екатерины II активно использовались внешние заимствования: было размещено 20 займов на общую сумму 75 млн гульденов, причем часть новых займов шла на погашение старого долга. Активное долговое финансирование дефицита государственного бюджета в начале XX в. привело к тому, что Россия накануне Первой мировой войны по общей сумме государственного долга занимала второе место после Франции, а по размерам внешнего долга была первой в мире. Так, за период 1895–1914 гг. государственный долг в целом вырос с 5,8 до 8,8 млрд руб., доля внешнего долга в общем объеме государственного долга увеличилась с 30 до 48% соответственно, а ежегодные расходы на обслуживание государственного долга составляли 0,3-0,4 млрд руб.[1]
В Советской России правительство также использовало долговой и монетарный способы финансирования дефицита бюджета (с учетом специфики кредитно-финансовых отношений в плановой экономике). Активно применялся механизм внутренних заимствований путем выпуска и размещения среди населения государственных облигаций, причем зачастую такое размещение носило "добровольно-принудительный характер"[2]. Регулярно применялась практика конверсий старых займов, в результате которых существенно уменьшались долговые обязательства государства. Так, проведенная в связи с денежной реформой конверсия 1947 г. для массового займа 1938 г. предполагала обмен его облигаций в те же сроки, что и наличные деньги, и в пропорции 5: 1[3].
Кризис советской экономики в конце 1980-х гг. повлиял и на ситуацию в бюджетной сфере. Существенная зависимость государственного бюджета СССР от притока нефтедолларов, сформировавшаяся в 1970-е гг., означала резкое снижение доходов от внешнеэкономической деятельности в результате падения нефтяных цен в 1986 г. при одновременном увеличении бюджетных расходов, что привело в итоге к наращиванию государственной задолженности, особенно внешней. Так, если в 1980 г. государственный бюджет СССР сводился с профицитом 1,3% ВВП, то в 1985 г. образовался дефицит бюджета в размере 1,7% ВВП, выросший в 1990 г. до 10,3% ВВП[4]. Внешний долг СССР вырос с 31,4 млрд долл. в 1985 г. до 67,9 млрд долл. в 1991 г.[5] Время внешней задолженности СССР в значительной степени унаследовала постсоветская Россия: так, на 01.01.1994, поданным Банка России, внешний долг органов государственного управления России составил 111,8 млрд долл., из которых на долг бывшего СССР приходилось 104,5 млрд долл. В 1990-х гг. увеличение государственной задолженности продолжилось уже за счет наращивания нового российского долга.
В развитии постсоветской России можно выделить четыре этана, характеризующиеся определенными особенностями финансирования государственного бюджета. На первом этапе (начало 1990-х гг.) преобладал эмиссионный способ. Данный этап характеризовался неразвитостью рыночной инфраструктуры, в частности фондового рынка как главного инструмента долгового способа, недоверием к государственным облигациям, необходимостью быстрого решения острых бюджетных проблем. Отрицательным следствием явилась высокая инфляция (в 1992 г. общий уровень цен вырос в 26 раз, в 1993 г. – в 10 раз, считая но ИПЦ).
Второй этап (1994/95–1998/99 гг.) характеризовался использованием долгового финансирования. Особенность государственных облигаций того периода (ГКО) состояла в том, что это были высокодоходные и краткосрочные облигации. Итогом стало формирование "финансовой пирамиды" ГКО с ее последующим крахом в августе 1998 г. вследствие неспособности государства выполнять свои финансовые обязательства.
Третий этап (2000–2008 гг.) сопровождался оживлением российской экономики, положительной динамикой реального ВВП. Благоприятная конъюнктура на мировом рынке и рост доходной части бюджета за счет доходов от внешнеэкономической деятельности привели к возникновению профицита государственного бюджета (табл. 6.5). Правительство получило возможность снизить долговое бремя, прежде всего внешнего долга, которое все еще оставалось высоким в начале 2000-х гг., несмотря на частичный дефолт 1998 г.
В итоге за период 2000–2008 гг. бремя совокупного государственного долга сократилось более чем в 7 раз (табл. 6.6). Однако следует отмстить, что в данном случае принимается во внимание только долг органов государственного управления. Если учитывать также внешний долг органов денежно-кредитного регулирования и особенно банков и предприятий с государственным участием (т.е. госсектора в широком смысле), то ситуация окажется менее благоприятной (табл. 6.7).
Таблица 6.5
Сальдо государственного бюджета России в 2001–2011 гг., % к ВВП
|
Показатели |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Федеральный бюджет |
2,9 |
1,4 |
1,7 |
4,3 |
7,5 |
7,4 |
5,4 |
4,1 |
-6,0 |
-4,0 |
0,8 |
|
Консолидированный бюджет* |
3,0 |
0,9 |
1,3 |
4,5 |
8,1 |
8,4 |
6,0 |
4,9 |
-6,3 |
-3,5 |
1,6 |
* Начиная с 2005 г. сальдо консолидированного бюджета берется с учетом государственных внебюджетных фондов.
Источник: Росстат.
Таблица 6.6
Структура и динамика государственного долга России, на конец года
|
Показатели |
1999 |
2000 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Млрд руб. |
|||||||
|
Государственный долг, всего |
4774,0 |
4373,1 |
2829,8 |
3250,8 |
4253,7 |
5278,9 |
5220,0 |
|
внутренний долг |
578,2 |
557,4 |
1301,1 |
1499,8 |
2094,7 |
2940,4 |
4190,5 |
|
внешний долг |
4195,8 |
3815,7 |
1528,7 |
1751,0 |
2159,0 |
2338,5 |
1029,5 |
|
% к ВВП |
|||||||
|
Государственный долг, всего |
99,0 |
59,9 |
8,5 |
7,9 |
11,0 |
11,7 |
9,6 |
|
внутренний долг |
12,0 |
7,6 |
3,9 |
3,6 |
5,4 |
6,6 |
7,7 |
|
внешний долг |
87,0 |
52,3 |
4,6 |
4,3 |
5,6 |
5,1 |
1,9 |
Составлено по: International Monetary Fund, World Economic Outlook Database. 2012. April. URL: imf.org; Министерство финансов РФ. URL: minfin.ru
Таблица 6.7
Внешний долг России: государственный и частный сектора, на конец года
|
Показатели |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
|
Млрд долл. |
|||||||
|
Внешний долг, всего |
257,1 |
313,2 |
463,8 |
480,5 |
467,2 |
488,9 |
545,1 |
|
государственный сектор |
150,7 |
137,1 |
183,6 |
163,4 |
181,3 |
199,8 |
220,4 |
|
частный сектор |
106,4 |
176,1 |
280,2 |
317,1 |
285,9 |
289,1 |
324,7 |
|
% к ВВП |
|||||||
|
Внешний долг, всего |
33,7 |
31,6 |
35,7 |
28,9 |
38,2 |
32,9 |
29,5 |
|
государственный сектор |
19,7 |
13,8 |
14,1 |
9,8 |
14,8 |
13,4 |
11,9 |
|
частный сектор |
14,0 |
17,8 |
21,6 |
19,1 |
23,4 |
19,5 |
17,6 |
Составлено по данным Банка России и Международного валютного фонда. URL: cbr.ru; International Monetary Fund, World Economic Outlook Database. 2012. April. URL: imf.org
Положительные сбережения государства приняли с 2004 г. форму Стабилизационного фонда, предназначенного для покрытия бюджетного дефицита в случае его возникновения, выплаты внешнего долга и пополнения пенсионного фонда. В 2008 г. Стабилизационный фонд был разделен на два фонда: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния. Резервный фонд был создан для того, чтобы обеспечить выполнение государством расходных обязательств в случае снижения поступлений нефтегазовых доходов в бюджет. Фонд национального благосостояния был создан с целью обеспечить софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации и сбалансированность (покрытие дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ.
Механизм формирования указанных фондов, действовавший до 1 января 2010 г., заключался в следующем. После перечисления определенной доли доходов от внешнеэкономической деятельности в федеральный бюджет (до 3,7% прогнозируемой величины ВВП) остаток указанных доходов направлялся в Резервный фонд до достижения им 10% прогнозируемой величины ВВП. После наполнения Резервного фонда остаток доходов перечислялся в Фонд национального благосостояния. С 1 января 2010 г. по 1 января 2015 г. нормативная величина Резервного фонда не определяется, а нефтегазовые доходы федерального бюджета направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.
Динамика средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния представлена в табл. 6.8.
Таблица 6.8
Динамика средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, млрд руб.
|
Дата |
Резервный фонд |
Фонд национального благосостояния |
|
01.02.2008 |
3057,85 |
783,31 |
|
01.01.2009 |
4027,64 |
2584,49 |
|
01.01.2010 |
1830,51 |
2769,02 |
|
01.01.2011 |
775,21 |
2695,52 |
|
01.01.2012 |
811,52 |
2794,43 |
|
01.01.2013 |
1885,68 |
2690,63 |
Источник: Министерство финансов РФ. URL: minfin.ru
Наконец, четвертый этап эволюции бюджетной системы РФ связан с преодолением последствий экономического кризиса 2009 г. и задачами посткризисного развития экономики. Наличие Резервного фонда и Фонда национального благосостояния позволило правительству избежать масштабного наращивания государственного долга в период дефицитного бюджета. Однако сохраняющаяся неопределенность в мировой экономике не располагает к возврату к прежнему пассивному способу управления государственным бюджетом. Назрела необходимость проведения активной государственной политики, направленной на модернизацию национальной экономики, уход от экспортно-сырьевой модели как на уровне экономики в целом, так и на уровне формирования доходной части государственного бюджета.