Особая роль grassroots-лоббирования в США
Grassroots принято считать методом внешнего лоббирования, который по характеру влияния противоположен методам внутреннего лоббирования, таким как участие в экспертных советах и комиссиях, частных встречах и финансированию избирательных кампаний. При оценке эффективности методов внешнего и внутреннего лоббирования также по-разному оценивается степень воздействия на ответственных лиц: если при внутреннем лоббизме больше употребляется термин "влияние", то при внешнем – "давление". Это и обусловливает сферу применения grassroots в традиции американского лоббизма: там, где не хватает ресурсов влияния, подключают прямое давление на законодателей.
Федеральные законы не регулируют grassroots-лоббирование в США, однако такое регулирование имеется в 36 американских штатах. Согласно этим законам, те, кто устраивают кампании поддержки в одних штатах, обязаны просто зарегистрироваться, а в других – раскрывать источники своих доходов, а также регулярно подавать отчеты, иногда даже ежемесячно. Например, в законе штата Вашингтон указано, что раскрытию информации об источниках финансирования подлежат все, кто тратит на grassroots 500 долл, в месяц или 1000 долл, за три месяца. Также должны отчитываться и те, кто жертвует на такой лоббизм хотя бы 25 долл.[1]
Grassroots-кампании в первом десятилетии XXI в. были скорее исключительной мерой, чем инструментом, с которого начинается лоббирование интересов. Необходимо всегда учитывать, что в целом представители власти не очень любят, когда на них оказывается давление извне, тем более если в этом нет особой необходимости, так как в представлении властных лиц grassroots-кампании – последнее средство исправить ситуацию.
Почему корпорации прибегают к grassroots-лоббированию
Корпорации стараются прибегать к grassroots-лоббированию только в крайних случаях, когда цена вопроса слишком велика, чтобы не использовать любые доступные методы. Впрочем, при потере влияния внутри легислатур, как было, например, с Anheuser-Busch, компаниям не остается ничего иного.
Еще одна причина прибегнуть к grassroots-методам – закрытость ЛПР, а также их ротация. Таким образом, лоббисты восполняют дефицит прямых контактов: путем grassroots-кампаний они доносят до представителей власти возможные неприятные последствия их решений, чего ранее не получилось сделать лично. Вот что они сами говорят по этому поводу: "Мы используем эти [grassroots] техники, поскольку многие законодатели не желают видеть пас в залах заседаний... На самом деле за исключением переговоров с законодателями в нашем распоряжении не так много средств. Мы не напрашиваемся на ланчи, если не получаем приглашения, и не пользуемся другими способами доступа, если они не ведут к успеху. В этом созыве у нас около 40 новых депутатов и наши отношения пока не выстроены. К тому же их долгое время учили не доверять нам, что создает дополнительные препятствия в лоббировании"[2].
Риски подключения давления извне заставляют американских лоббистов тщательно взвешивать все за и против, прежде чем взяться за организацию grassroots-кампаний. Еще одна угроза, способная привести к результатам противоположным от запланированных, состоит в ошибочном таргетировании коммуникаций. Как правило, внешнее воздействие оказывают на тех депутатов, которые колеблются в принятии окончательного решения. На тех, кто уже и так за необходимое для интересантов решение или, напротив, никогда не будет за, нет никакого смысла оказывать давление. Чтобы знать, кто за, а кто против, необходимо обладать информацией из самых достоверных источников. В особенности ошибки опасны, когда сторонников принимают за врагов: в этом случае попытки оказать влияние могут закончиться прямо противоположным эффектом. К тому же при оказании давления на "своих" сторонников в легислатурах могут быть дискредитированы ключевые агенты влияния, которые вступают в коммуникации с властными лицами. Ну а пытаться влиять на непримиримых оппонентов – пустая трата времени и ресурсов.
В США при организации grassroots-кампаний считается крайне важным их жесткая организация и постоянный контроль за всем происходящим. Поскольку к кампании привлекается множество самых разных людей, это ведет к росту вероятности эксцессов исполнителей, что способно испортить всю кампанию. Известен случай, когда оптовый торговец пивом дозвонился до сенатора и, нисколько не смущаясь, напомнил ему, что он делал пожертвование во время его избирательной кампании, а после заявил: "А теперь вот что я хотел, чтобы Вы сделали"[3]. Вряд ли такой подход понравится любому представителю власти: цена ошибки в grassroots- кампаниях весьма велика.
Вместе с тем масштабы использования grassroots-методов весьма внушительны.
Факты
Исследование, проведенное в американских штатах Калифорния, Южная Каролина и Висконсин выявило, что 86% лоббистских организаций и 88% лоббистов пользовались grassroots-методами а, соответственно, 83 и 82% из них устраивали кампании по написанию писем представителям власти. Еще один статистический факт: девять из десяти корпораций когда-либо организовывали grassroots-кампании[4]. Масштабы гражданского участия тоже весьма велики: 25% американцев признались, что они контактировали с чиновниками в течение последнего года, а у каждого пятого этот контакт был совсем недавно[5].
Конечно, часть этих людей могли инициировать контакты самостоятельно, однако масштабы участия говорят, скорее, об организованном характере коммуникаций.
Grassroots-методы в США имеют специфическую сферу применения. Как и везде, они апеллируют к общественной поддержке. Но общественная поддержка в США, в отличие, к примеру, от ЕС, весьма политизирована.
Дело в том, что американское общество структурируется в своих интересах вокруг двух крупных политических партий – Республиканской и Демократической, которые представляют довольно разные группы американского электората: "белых и богатых" и "черных и бедных"[6]. По целому ряду вопросов мнение этих партий существенно разнится, в частности, когда речь заходит о налогах, абортах, однополых браках, внешней политике и т.д.
Многие вопросы для Конгресса становятся политически принципиальными, поскольку от того, как проголосуют конгрессмены, зависит дальнейшая поддержка избирателей. Часто американцы становятся свидетелями настоящих законодательных битв, длящихся многие годы. Например, Закон о чистом воздухе (Clear Air Act), прежде чем быть принят, обсуждался в течение четырех лет. Будучи прекрасно осведомлены о политических предпочтениях и электоральной зависимости конгрессменов, а также о конфликтных политических ситуациях, лоббисты получают возможность манипулировать их голосами, подключая в нужный момент общественное давление. К тому же в США, в отличие от Евросоюза, Конгресс обладает значительно большим влиянием: у него есть право законодательной инициативы, которая отсутствует у Европарламента (в ЕС законодательной инициативой обладает не Европарламент, а Еврокомиссия, на которую grassroots-методы практически не оказывают влияния). Поэтому grassroots- лоббирование в США обладает большей эффективностью и распространением, чем в Евросоюзе.
Вместе с обширными полномочиями, конгрессмены и сенаторы получают и значительную долю ответственности перед своими избирателями, для которых возможность влиять на решения политиков – не пустая формальность, а самый настоящий механизм реализации своих гражданских прав, которым они не пренебрегают пользоваться. Таким образом, grassroots-кампании сигнализируют американским политикам об электоральных последствиях своей деятельности, а также о том, что решения стоит принимать, опираясь в первую очередь на общественное мнение.
К тому же в США весьма развиты общественные организации (НКО), которые находятся в постоянном контакте со своими членами и имеют на них существенное влияние. На данный момент в США их насчитывается полтора миллиона (для сравнения: в России – 227 тыс. НКО). По сути, это готовые механизмы для разворачивания grassroots-кампаний, регулярно задействуемые лоббистами.
Так, в 1982 г. в Конгресс был внесен закон, согласно которому предполагалось взымать налоги с доходов от банковских счетов, а также дивидендов, полученных от ценных бумаг[7]. Сторонники доказывали, что это были единственные необлагаемые налогами доходы граждан. Аргументы были услышаны как в контролируемом республиканцами Сенате, так и в контролируемой демократами Палате представителей, без особых проблем проголосовавших за его принятие. Вскоре его подписал Президент Рейган и в течение года закон должен был вступить в силу.
Не желая смириться с многомиллиардными убытками, банковская индустрия, по словам наблюдателей, взорвала настоящую лоббистскую бомбу, которая своей мощью повергла в шок как инициаторов этого закона, так и подписавшего его президента. Американская ассоциация банкиров (American Bankers Association) совместно с Американской лигой сбережений (U.S. League of Savings) использовала все возможные инструменты, чтобы побудить своих клиентов вступить в контакт с конгрессменами и убедить их в неправильности принятого решения. В ход пошли рекламные объявления в газетах, баннеры и даже адресно рассылаемые ежемесячные выписки из банковских счетов, показывающие сколько денежных средств американцы теряют благодаря данному закону. Была привлечена компания по связям с общественностью Leo Barnett & Company, которая сумела организовать 22 млн надлежащим образом оформленных контактов избирателей со своими законодателями. В результате несколько недель спустя, обе палаты были вынуждены собраться вновь и отозвать свой закон.
Здесь важно отметить, что пусть субъектом выступает и бизнес-ассоциация, grassroots-метод стал для нее вынужденной мерой. Тот факт, что закон прошел Конгресс первый раз, говорит о том, что, по всей видимости, методы внутрипарламентского лоббизма не возымели своего действия.
Сходным образом в 1989 г. Закон о медицине катастроф вначале получил всестороннюю поддержку обеими партиями, но вскоре был также отозван. Закон подавался как мера по защите престарелых и нетрудоспособных американцев от колоссальных счетов за медицинские услуги. Закончилось все тем, что влиятельный председатель Комитета по медицине был вынужден спасаться бегством в коридорах Конгресса от толп разгневанных пенсионеров. А ведь речь шла как раз об их поддержке перед лицом неуемных трат за медицинское обслуживание. В качестве механизма финансирования была предложена дополнительная медицинская страховка премиум класса в размере 800 долл., при которой только 40% пенсионеров были вынуждены понести дополнительные траты и всего 5% оплачивать ее в полном размере. Однако общественные организации типа Национального комитета за сохранение социальной безопасности и медицинской страховки выступали категорически против любых дополнительных трат, какие бы преимущества они ни давали. Комитет разослал своим пяти миллионам членов письма, в которых объявил, что новый закон несет пенсионерам только дополнительное финансовое бремя, и что они будут вынуждены платить новые налоги за "преимущества", которые они и без того уже оплатили. "Ваш федеральный налог вырастет на 1800 долл. только потому, что Вам исполнилось 65!" – безапелляционно утверждалось в письмах такого рода. После получения посланий миллионы пожилых американцев потребовали от своих конгрессменов отозвать закон, что и было сделано в течение года.
Однако задействование НКО – не единственный способ организации grassroots-кампаний, пусть и весьма действенный.