Лекция 3. Основы этики государственных и муниципальных служащих

Усиление значимости нравственного аспекта управленческой деятельности актуализирует проблему развития особого вида профессиональной этики — этики государственной и муниципальной службы (административной этики) как фундамента государственно-служебной культуры должностных лиц всех уровней управления, нормативной дисциплины, в которой систематизируются и формулируются этические принципы, нормы, запреты, правила служебного поведения государственных и муниципальных служащих, выступающих посредниками в отношениях между государством и его гражданами.

Государственная служба — вид профессиональной деятельности по обеспечению реализации полномочий органов государственной власти.

Правовым основанием для распространения на муниципальных служащих утвержденных законодательством принципов, норм, запретов, правил служебного поведения является Федеральный закон "О муниципальной службе в Российской Федерации". В соответствии с указанным Законом в муниципальных образованиях страны созданы или создаются кодексы профессиональной этики муниципальных служащих, например, Кодекс этики и служебного поведения муниципальных служащих муниципалитета внутригородского муниципального образования Академическое в г. Москве и др.

Муниципальная служба — профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Особенности этики государственных и муниципальных служащих

Основанием для выделения этики государственных и муниципальных служащих в особый вид профессиональной этики служат:

- специфика предназначения государственной и муниципальной службы, выраженная в ст. 2 Конституции РФ;

- особый социально-правовой статус государственных и муниципальных служащих;

- единство основных принципов государственной и муниципальной службы, требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профессиональному образованию;

— установленные законом ограничения и обязательства при прохождении государственной и муниципальной службы;

— объем и ОГЛАВЛЕНИЕ компетенции и обусловленные ими уровень и ОГЛАВЛЕНИЕ ответственности за качество и социальные последствия своей профессиональной деятельности.

1. Государственная служба является важнейшим инструментом государства в претворении в жизнь конституционных норм. Стратегическая направленность ее деятельности обусловлена миссией служения обществу, иитегративным критерием эффективности выступает степень реальной социальной полезности, а главной опорой — общественная поддержка и доверие граждан как социальный источник прочности политической системы страны, одно из обязательных условий успеха проводимых реформ.

Правовые и организационные основы государственной и муниципальной службы определены федеральными законами "О системе государственной службы Российской Федерации", "О государственной гражданской службе Российской Федерации", "О муниципальной службе в Российской Федерации". Однако правовые нормы, регулирующие сложную полифонию отношений в цепочке "гражданин — гражданское общество — государственный и муниципальный служащий — государство", затрагивают лишь ее узловые процедуры и операции. Вне пределов их регулирующего воздействия остается бесконечное поле ситуаций, коллизий, не поддающихся правовой оценке ввиду или неразработанности механизмов реализации действующих правовых норм, или отсутствия соответствующих нормативно-правовых регуляторов, или их устаревания.

Чем выше квалификация и статус должностного лица, тем меньшей стандартизацией отличается процесс решения даже ординарных задач, и тем более неалгоритмический характер приобретает его деятельность. Соответственно, тем шире становится "поведенческий управленца"^[1], в пределах которого возникает возможность выбора варианта решения на основе личного усмотрения, субъективной интерпретации ситуаций и фактов. А это — уже поле действия моральных факторов, где "правят бал" не юридические санкции, а сила общественного мнения, профессиональные этические требования и внутренние саморегуляторы — долг, совесть, честь.

2. Особый общественный статус государственного и муниципального служащего, служебные обязанности которого затрагивают одновременно интересы и государства, и граждан, многократно усиливает степень его ответственности за свои действия и их социальные последствия как перед государством в лице своей организации, так и перед обществом в лице граждан, чьи интересы затрагивают эти действия.

3. Представляя собой не только правовую, но и этическую систему, государственная и муниципальная служба способна влиять на все сферы общественной жизни, в том числе и на духовную. "Формируя правосознание граждан, она вместе с тем выступает носителем должной морали, моральных ценностей, ориентирует государственных служащих и граждан на соблюдение моральных норм, правил человеческого общежития"^[2].

4. Сила реального влияния административного аппарата управления на общественную жизнь заметно превышает его удельный вес в структуре общества. Это обусловлено спецификой правового статуса государственных служащих, их обязанностью обеспечивать исполнение полномочий государственных и муниципальных органов и правом выступать от их имени, принимать участие в подготовке, принятии и реализации политических решений, социальная цена и социальные последствия которых могут превысить ожидаемые и нанести урон авторитету власти. Поэтому государственные и муниципальные служащие несут большую долю ответственности за поддержание социальной стабильности и упрочение демократических, правовых и духовных основ российского государства, за обеспечение прав и свобод его граждан и повышение качества их жизни, состояние нравственного здоровья всего общества и социального самочувствия его граждан, за внутреннюю и внешнюю безопасность страны, за сохранение и приумножение духовного и интеллектуального потенциала государства, за обеспечение авторитета власти.

5. Обладая правом выступать от имени государства, государственные служащие несут ответственность за степень доверия к нему, за его авторитет в глазах общества. Однако в общественном сознании россиян исторически сложился, а в последние годы в условиях разросшейся коррупции заметно укоренился резко негативный имидж государственного и муниципального служащего как "самодостаточного" чиновника, которому глубоко безразличны жизненные интересы и заботы простых граждан, а потому неведомы социальный смысл своей деятельности и чувство гражданской ответственности за ее последствия перед отдельными гражданами и всем обществом в целом. А поскольку чиновник в массовом сознании нередко идентифицируется с государством, авторитет последнего ставится в зависимость и даже оказывается производным от конкретных действий функционеров, которые оцениваются простыми людьми прежде всего по шкале "справедливо — несправедливо".

Отчасти такой имидж обусловлен реально существующими обстоятельствами, отчасти — целенаправленно формируется некоторыми средствами массовой информации, но в обоих случаях подрывает доверие граждан к власти, лишая се социальной опоры. А без этого любые реформы обречены па неудачу.

6. Наличие властных полномочий, которыми в той или иной степени обладает каждый чиновник, даже если они выражаются лишь в "синдроме вахтера" на нижних этажах служебной лестницы, сопряжено с повышенными требованиями к его нравственной культуре как гаранту того, что он не станет злоупотреблять данной ему властью, а использует ее в строгом соответствии с законом.

7. Этический аспект деятельности государственных и муниципальных служащих усиливают и такие факторы, как морализация массового сознания в условиях ослабления правовых регуляторов и выдвижение в оценках власти, в том числе и чиновников, на первое место нравственных критериев, что подтверждается данными социологических исследований. Поэтому задача восстановления доверия населения к властным структурам, укрепления их авторитета диктует необходимость поднять планку требований не только к уровню компетентности, но и к нравственной составляющей оценки государственного и муниципального служащего на всех этапах прохождения службы.

8. Усложнение задач государственного и муниципального управления вносит коррективы в требования к уровню профессионализма управленческих кадров, а само понятие профессионализма наполняется новым, более емким ОГЛАВЛЕНИЕм, продиктованным назначением государственной и муниципальной службы как социально-правового института. Это предполагает наличие у должностных лиц не только специальных знаний, умений и навыков, необходимых в пределах компетенции должности, но и "высший уровень психофизических, психических и личностных изменений, происходящих в процессе длительного выполнения человеком служебных обязанностей, обеспечивающих качественно новый, более эффективный уровень решения сложных профессиональных задач в особых условиях"^[3].

Решение управленческих задач требует от государственных и муниципальных служащих обязательного наличия, помимо таких деловых качеств, как ответственность, организованность, инициативность, предприимчивость, и морально-психологических — честности, бескорыстности, справедливости, моральной устойчивости, способности к самооценке, высокой мотивации на служение гражданскому долгу, т.е. профессиональной и моральной подготовленности и готовности к выполнению возложенных на них обществом функций.

В этой ситуации неотложной задачей и науки, и практики становится выявление объективных и субъективных факторов формирования высокой нравственной культуры кадрового корпуса государственных и муниципальных служащих, отвечающих но своим профессиональным, деловым и нравственным качествам требованиям задач, стоящих сегодня перед государственной службой. Причем нравственный аспект оценки личности должностного лица и содержания его деятельности приобретает сегодня особенно актуальный смысл.

В этих условиях актуализируется проблема законодательного закрепления этических требований к государственным и муниципальным служащим, к чему активно сегодня прибегают во многих странах как к одному из эффективных средств противодействия коррупции и повышения уровня этичности государственных служащих. Последнее десятилетие ознаменовалось включением этических требований в законодательство ряда стран (Германия, Япония, Австралия, Ирландия и др.). Например, в Венгрии Кодекс поведения гражданских служащих 2001 г. включен в Закон XXIII о правовом статусе гражданских служащих. В Японии с апреля 2000 г. действуют Закон об этике национальной государственной службы и утвержденные правительственным Указом Этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение. Новая редакция Кодекса ценностей и этики государственных служащих Канады утверждена в апреле 2012 г.^[4]