Основные типы федераций

На сегодняшний день нет единого подхода в трактовке федерализма как теории одной из форм государственного устройства и федерации как самой формы государственного устройства. Существует множество толкований этих понятий. Так, швейцарский исследователь М. Устери обнаружил около двух десятков трактовок федерализма^[1]. Американский политолог У. Стюарт собрал 497 толкований^[2]. Иначе говоря, существует множество теорий этого сложного феномена. Поэтому естественно, что в отечественной и зарубежной политической науке не прекращаются споры и дискуссии о сущности федерализма, его структурных элементах, пригодности для той или иной страны или народа, достоинствах и преимуществах по сравнению с другими формами государственного устройства.

Разные авторы предлагают собственные классификации федераций. Наиболее распространенной из них является классификация, базирующаяся на таком основополагающем критерии, как конституционно-правовое оформление. По этому принципу выделяются договорная и конституционная федерации. Некоторые авторы выделяют также конституционнодоговорный или договорно-конституционный тип, сочетающий принципы обоих названных типов. Выбор одной из них для той или иной страны представляет весьма трудную задачу.

Договорная федерация, как правило, создается путем заключения самостоятельными государствами или государственными образованиями договоров об объединении. Иначе говоря, здесь основополагающим учредительным или государствообразующим документом является федеративный договор либо иной аналогичный ему документ. Соответственно, федерация рассматривается как добровольный союз, в котором вступающие в него государства или государственные образования делегировали ряд своих прав и полномочий центральной или федеральной власти. При этом каждый член федерации сохраняет за собой определенную долю суверенитета в принадлежащей ему юрисдикции. Центральное правительство не может внести какие-либо изменения в конституционный договор, а каждый член может при желании расторгнуть этот договор и выйти из состава федерации.

Как показывает мировой опыт, договорные федерации являются наиболее слабыми, поскольку допускают добровольный выход одного или нескольких субъектов из состава федеративного союза по своему усмотрению. Поэтому неудивительно, что договорный принцип устройства федеративного государства вызывает, пожалуй, наибольшее число споров, особенно по вопросу о его влиянии на характер российского федерализма.

Такие государства либо рано или поздно распадаются, либо превращаются в федерации конституционного типа. Наглядное представление об этом можно составить из следующих примеров. Так, казалось бы, более или менее нормально функционировавшая федерация Мали, созданная на основе Судана и Сенегала, довольно быстро распалась. Такая же судьба постигла другую федерацию – Сенегамби, в состав которой входили Сенегал и Гамбия. В 1965 г. из федеративного государства Малайзия, образованного в 1963 г., вышел один из штатов – Сингапур, определившийся как самостоятельное суверенное государство.

В качестве противоположного примера можно привести эволюцию американской федерации. Конституция США 1787 г., на основе которой была сформирована государственно-политическая система этой страны, являлась компромиссным документом. Он был подготовлен и принят с учетом разнородных, зачастую противоречащих друг другу позиций и интересов тринадцати североамериканских колоний, преобразованных, согласно "Статьям Конфедерации" – своеобразной конституции, принятой в 1783 г. по завершении Войны за независимость США от Великобритании, в штаты (англ. state – государство). Как явствует из названия учредительного документа, государство, созданное в результате Войны за независимость, представляло собой конфедерацию. Соответственно, Конституцию 1787 г. можно было рассматривать как договор о формировании нового американского государства на принципах федерализма.

Однако, как показывают опыт США и эволюции трактовки конституции этой страны, американское государство, сохраняя в теории договорный характер, постепенно превращалось в конституционную или, во всяком случае, в конституционно-договорную федерацию.

В конституционной федерации в качестве основополагающего учредительного государствообразующего документа выступает федеральная конституция, которая определяет системные и структурные принципы государственного устройства. В отличие от договорной, конституционная федерация не допускает возможности выхода какого-либо субъекта из состава федеративного союза без соответствующего согласия всех остальных субъектов федерации. Попытки же силового решения этой проблемы, как правило, чреваты непредсказуемыми, зачастую кровавыми последствиями.

Обоснованность этого тезиса воочию подтвердилась на примере Гражданской войны начала 60-х гг. XIX в., когда 11 южных штатов объявили о своем добровольном выходе из состава США и образовании самостоятельного государства под названием Конфедерация южных штатов. Однако Вашингтон решительно использовал вооруженные силы для восстановления единства государства. Именно этот конституционный принцип стал одним из краеугольных камней жизнеспособности и долговечности Соединенных Штатов как великой мировой державы, основанной на федеративных принципах.

Что касается Российской Федерации, то в 1992 г., еще до принятия Конституции 1993 г., был принят Федеративный договор, который многими рассматривался именно как учредительный документ. Такое понимание как будто подтверждалось развернувшейся в 1990-х гг. кампанией по заключению договоров между федеральным центром и субъектами Федерации. Однако при оценке значения данного договора следует отметить тот факт, что Россия как государственное образование создавалась на протяжении многих веков, а Федеративный договор был подписан не для создания союза, а с целью разграничения предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации.

Конституция 1993 г. является единственным документом, определяющим принципы федеративного устройства России. Она представляет собой учредительный акт государства, Основной закон, обладающий высшей юридической силой. Иными словами, Россия является конституционной федерацией, исключающей всякую возможность выхода из федерального союза какого-либо одного из его субъектов. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что текст Федеративного договора выведен за рамки Конституции.

В этой связи следует обратить внимание на тот факт, что в преамбуле Конституции говорится не о создании нового государства, а о возрождении суверенной государственности России. Конституционная природа Российской Федерации была подтверждена решительными действиями руководства государства, не допустившего одностороннего выхода Чечни из ее состава, хотя для защиты целостности страны пришлось провести две кровопролитные войны.

Важно понимать, что изложенная здесь классификация носит условный характер, поскольку чистые модели федерации если и существуют, то крайне редко. Они могут переходить одна в другую либо в том или ином виде сочетаться. Например, США, как уже отмечалось, эволюционировали из конфедерации 13 штатов в конституционную или конституционно-договорную федерацию.

Даже этих примеров достаточно, чтобы утверждать: реальная история федерализма не знает противопоставлений договорных федераций как союзов, созданных согласием государств-учредителей, и конституционных образований, формируемых "сверху", выраженной в конституции волей метрополии или гражданского сообщества, народа. Каждая федерация формируется на базе сочетания договорных и конституционных элементов: того, какой из них преобладает, как устанавливается их соподчиненность и что определяет контуры политического строя союзного государства на последовательно сменяющих друг друга стадиях развития федеративных отношений.