Основные теоретические подходы в анализе и моделировании процесса принятия политических решений
Научные предпосылки теории принятия политических решений складываются из двух составляющих. Первая — это математическая экономическая теория, восходящая к трудам Д. Бернулли[1] и теория игр Дж. фон Неймана и О. Моргенштерна[2]. Вторая составляющая — теория государственного управления. Труды В. Вильсона и М. Вебера конституировали академические исследования организационного принятия решений, продолженные классическими работами Г. Саймона[3], Ч. Барнарда[4] и Р. Снайдера[5], обогативших теорию принятия политических решений психологическим и социологическим ракурсами.
Научная дискуссия
Многообразие теорий принятия политических решений можно свести к двум основополагающим подходам: 1) рациональному, стремящемуся максимизировать эффективность принимаемых решений, и 2) поведенческому, стремящемуся максимизировать политическую проходимость принимаемых решений. На их основе далее формулируется комплексный подход к процессу принятия политических решений6.
Рациональный подход остается классическим способом осмысления процесса принятия политических решений, опирающимся на микроэкономическую методологию и воспринимающим эффективность как наивысшую ценность. Рациональный подход исходит из системного представления, структурирующего процесс принятия решений в категориях "входа" и "выхода". Цель данного процесса видится в том, чтобы максимизировать "выход" (выгоды) при заданном уровне "входа" (издержки), либо минимизировать издержки при заданном уровне выгод.
Рациональный процесс принятия решений подразделяется на пять основных шагов.
1. Определение целей. Рациональный подход в качестве исходной позиции принимает идентификацию проблемы, требующей решения, и конечной цели, требующей достижения (например, снижение уровня безработицы на 10%, повышение раскрываемости преступлений на 15%). Рациональный подход, таким образом, изначально концентрируется на "выходе", конечном результате. При этом цели не являются продуктом рационального процесса решения проблемы, но задаются извне, т.е. посредством политического процесса.
2. Идентификация альтернатив. Коль скоро конкретная цель определена, необходимо идентифицировать все возможные способы ее достижения.
3. Оценка последствий. Производится всестороннее и эксплицитное сравнение различных альтернатив путем измерения выгод и издержек каждой из них. Оцениваются также косвенные последствия (т.н. экстерналии). В наиболее строгих методиках рационального решения требуется прийти к денежному выражению всех значимых последствий каждой из альтернатив.
4. Выбор решения. С точки зрения рационального подхода, этот этап наиболее прост и очевиден, при условии, что все предыдущие компоненты анализа решения выполнены правильно: из всех имеющихся вариантов решения выбирается наиболее эффективное, т.е. предлагающее наибольшие чистые выгоды либо максимально высокое отношение совокупных выгод к совокупным издержкам.
5. Возвращение на исходную позицию. Системное видение процесса принятия решения предполагает наличие "контура обратной связи": новые данные о фактически достигнутых или недостигнутых результатах, последствиях (предвиденных или непредвиденных) принятого решения дают основания для переопределения проблемной ситуации, новых целей и альтернатив. Итеративный характер процесса теоретически способствует приближению к "наилучшему" решению.
Рациональный подход к процессу принятия политических решений столь прост и ясен, его логика столь очевидна, что не приходится удивляться, почему он считается классическим. Трудно не согласиться с тем, что "только злонамеренные лица не будут всегда и везде стремиться двигаться в сторону от неэффективных распределений ресурсов к эффективным"[6].
На практике, однако, рациональный метод принятия решений сталкивается с рядом характерных проблем.
Во-первых, это проблема информации. Рациональный подход, в особенности его наиболее строгие и формализованные методики[7], предъявляют чрезмерно высокие требования в отношении объема, достоверности, надежности и уровня измерения информации, характеризующей альтернативные решения и их значимые последствия. Информационные потребности типовых рациональных методик зачастую не могут быть удовлетворены доступными финансовыми, техническими, организационными и кадровыми ресурсами, а по мнению наиболее последовательных критиков, вообще превышают возможности ограниченной человеческой рациональности.
Во-вторых, проблема ценностей. Рациональный подход предполагает ясное и недвусмысленное определение целей, при этом избегая ответа на вопрос, кто и как эти цели определяет. Обычная для реальной политической жизни ситуация — не только вышестоящие инстанции расходятся в понимании заявленных целей и их относительной приоритетности (определяемой ценностными позициями, как декларированными, так и неявными), но и сам субъект, принимающий решение (индивидуальный либо коллективный) разрывается между противоречивыми целями и ценностями, заданными "снизу" заинтересованными группами и категориями клиентов — практически не поддается операционализации в рамках типовых методик рационального принятия решений. В силу этого решения, выработанные рациональным методом, зачастую оказываются технически совершенными, но политически "непроходными".
Более того, ценностные дилеммы оказываются для рационального подхода не только внешними, но и внутренними ограничениями, ставящими под сомнение заявленную методологическую объективность и научность. Специалисты прекрасно осведомлены о том, что типовые калькуляции, необходимые, например, для перевода выгод и издержек в денежное выражение либо для весового выражения значений альтернативы но множественным оценочным критериям, могут скрывать за строгими формулами неявные ценностные приоритеты и предпочтения. Аналитики при этом могут бесконечно спорить по поводу методик расчета "потребительской стоимости" редкого вида животных, исторической архитектурной композиции, и даже человеческой жизни, вкладывая в свои методики различные моральные, эстетические и идеологические предпочтения. Таким образом, рациональные методики выработки и принятия политических решений с успехом могут быть поставлены на службу групповым и индивидуальным интересам, что позволяет подвергнуть сомнению заявленные рациональной школой принципы нейтральности и объективности. Более того, сам характер такой ангажированности, с точки зрения прозрачности и ответственности, значительно уступает публичному политическому процессу" от "грязных игр" которого рациональная школа как раз и стремится дистанцироваться.
Вопросы практики
Классическим примером, иллюстрирующим ограниченность возможностей подчинения процесса принятия политических решений рациональным схемам, является судьба системы планирования, программирования и бюджетирования (Planning, Programming, and Budgeting System, PPBS).
Методика Ш1БС была первоначально апробирована в Министерстве обороны США в 1961 г. Она состояла из трех фаз: а) планирование, предполагавшее разработку менеджерами высшего звена стратегии развития оборонного сектора на пятилетний период; б) программирование, предполагавшее перевод стратегического плана в детализированную спецификацию потребностей оборонного ведомства; в) бюджетирование, предполагавшее трансформацию программы в график бюджетных расходов, разбитых по годам. Основная идея данной новации состояла в увязке ежегодного бюджетного пронесся с долгосрочными планами развития, в противоположность обычной практике неупорядоченных запросов и финансирования от уровня предыдущего периода. Более того, предполагалось достичь значительной экономии внутренних издержек и повышения эффективности бюджетных расходов за счет устранения внутренней конкуренции между отделами и службами министерства и предотвращения дублирования усилий посредством координации деятельности подразделений.
Президент США Джонсон был столь воодушевлен новаторством Министерства обороны, что принял решение внедрить методику ППБС во всех федеральных министерствах и ведомствах в 1965 г. Каждое ведомство должно было предоставлять свой бюджетный запрос в виде программы в федеральное бюджетное бюро, эти программы должны были подкрепляться обширным меморандумом, содержащим анализ "всех значимых результатов, издержек и финансовых потребностей", а также "выгод и издержек альтернативных вариантов решений". Каждое ведомство, кроме того, должно было разрабатывать пятилетний план будущих направлений деятельности п финансовых потребностей. Речь, по сути, шла о масштабной общенациональной инвентаризации всех действующих бюджетных программ и направлений, их классификации по общим целям и задачам, выявления их сравнительной эффективности и концентрации бюджетных средств на наиболее результативных направлениях за счет сокращения и прекращения финансирования неэффективных.
На практике связь между "бумажной работой" по методике ППБС и реальной жизнью и планами ведомств в большинстве случаев оказывалась достаточно аморфной. Представленные программы часто напоминали известный принцип "лучше быть богатым, но здоровым", представляя собой долгий перечень благих пожеланий того, что ведомство хотело бы получить при отсутствии каких-либо финансовых ограничений. Независимая законодательная власть — Конгресс — в свою очередь не спешил отказаться от проверенных способов распределения бюджетных ассигнований, принимая во внимание скорее налаженные личные связи, лоббистские интересы и кулуарные договоренности, нежели калькуляции ППБС. Вместо ожидаемой интеграции и координации бюджетных решении президента и Конгресса, ППБС породи/т лишь дополнительную бумажную волокиту, замкнутую на себя и не оказывающую влияния на процесс принятия решений. ППБС в конце концов оказалась погребенной под грузом произведенной макулатуры, и с 1971 г. бюджетное бюро перестало требовать от ведомств предоставления соответствующей отчетности. Практически во всех региональных и местных органах власти в США, а также в других странах, практиковавших ППБС, результаты оказались аналогичными. Лишь в стенах Министерства обороны США эта система показала свою эффективность и продолжала применяться на протяжении нескольких десятилетий в той или иной модифицированной форме.
Если же говорить о начальном замысле и тех масштабных обещаниях, которые стояли за ППБС, следует признать ее провал. Данная рациональная методика оказалась не способна реализовать славную задачу: изменить саму основу процесса принятия политических решений в области бюджетирования, то есть подчинить средства (бюджетные расходы) целям политических программ. Отчасти провал ППБС был связан с неспособностью ведомств справляться с грузом информационно-аналитической работы, необходимой для функционирования системы. Более существенной, однако, оказалась критическая конструктивная ошибка, заложенная в систему: ППБС игнорировала организационную и политическую среду процесса принятия политических решений. Во-первых, дизайнеры ППБС оставили законодательную власть вне системы, отказавшие!" предоставлять конгрессменам исходные методики, расчеты и заложенные в них допущения, без чего законодатели были лишены самой возможности "задавать правильные вопросы", чтобы получить правильные ответы. Во-вторых, задуманная как инструмент организации работы исполнительной власти, ППБС фактически игнорировала и эту ограниченную среду. Специалисты, обученные работе с ППБС, были хорошо знакомы с методиками количественных вычислений, но мало осведомлены о реальной области деятельности соответствующих ведомств, проблемах прикладного политического характера. Сам характер деятельности этих специалистов, та роль в процессе принятия решений, на которую они претендовали, вызывали жесткое бюрократическое сопротивление, которое система была не способна нейтрализован.. Попытка устранить из процесса принятия политических решений "иррациональный" компонент — интересы, амбиции, убеждения, — путем его игнорирования показала свою несостоятельность.
Однако было бы несправедливо утверждать, что опыт внедрения ППБС 1960—70-х гг. оказался безрезультатным. Благодаря этому в государственные структуры пришло новое поколение специалистов-аналитиков. Высокопоставленные чиновники и руководители усвоили новый стиль дискурса, научившись рассуждать в категориях целей и задач, альтернативных решений, их выгод и издержек. Долгосрочные проекции программных издержек внедряются в практику деятельности многих ведомств там, где это оправданно и технически осуществимо. В то же время масштаб практического применения данных методик, а также результативность их влияния на принимаемые политические решения в значительной мере остается переменной, зависимой от политических приоритетов и предпочтений тех, кто определяет общий курс государства.
Альтернативный, поведенческий подход к процессу принятия политических решений в значительной степени привлек к себе внимание на волне критики неоправданного увлечения и первых неудачных попыток внедрения рациональных методик, таких как ППБС, в 1960—70-е гг. Однако основополагающие концептуальные положения поведенческого подхода были заложены еще в 50-е гг.[8] Таким образом, поведенческий подход не просто спекулирует — кстати, очень остроумно и метко — на неудачах и ошибках рациональной школы, но стремится сформулировать альтернативную логику, выявить реальные закономерности и механизмы процесса принятия политических решений, игнорирование которых ставит под сомнение рациональный и объективный характер понимания изучаемого феномена, а также прогностическую способность и практическую значимость полученных выводов и рекомендаций.
Поведенческий подход противопоставляет себя рациональному методу по следующим основным позициям.
Цели, значимые при принятии политических решений, никогда или почти никогда не могут быть сформулированы с достаточной ясностью и определенностью, которой требует от них рациональный метод. Американский политический аналитик А. Вилдавски — один из наиболее ярких представителей поведенческой школы — не без иронии замечает, что политические цели "...безусловно, характеризуются следующими выдающимися признаками: они множественны, противоречивы и неоднозначны"[9].
При этом — в условиях плюралистической политической системы -цели периодически формулируются и переформулируются по мере того, как меняется конфигурация политического большинства, усиливается или ослабляется влияние различных групп интересов, происходят демографические сдвиги, новые технологии и знания меняют характер проблем и наши способности их решать.
Более того, ключевая задача в процессе выработки любого политического решения — формирование политической поддержки большинства — как правило, предполагает именно расплывчатый характер целей и неоднозначные формулировки. Социальные психологи, конфликтологи и специалисты по ведению переговоров хорошо знакомы с парадоксальной, на первый взгляд, закономерностью: гораздо легче привести конфликтующие стороны к согласию по поводу конкретного варианта решения, чем к согласию в противоречивых целях и критериях оценки.
Соответственно, критерием "лучшего" варианта решения является, согласно поведенческому подходу, не рациональная аргументация его эффективности как средства достижения поставленных целей, но практическая возможность достижения согласия по поводу данного решения основных заинтересованных сторон. "Что же касается политических целей, не стоит забывать, что нет иного способа подтверждения их валидность, кроме самого факта существования общественного согласия в отношении этих целей", — утверждает Ч. Линдблом[10].
Важно запомнить!
Поведенческий подход, таким образом, значительно упрощает требования к аналитическому обеспечению процесса принятия политических решений, одновременно усложняя требования к обеспечению его политической проходимости. С одной стороны, отвергается "всеобъемлющий" характер рационального метода, требующего анализа всех возможных альтернатив (в расчет принимаются только "проходные" варианты), всех значимых последствий (учитываются только те последствия, которые затрагивают интересы реальных сторон, способных отстаивать свою позицию в политическом процессе), объективного сравнения всех альтернативных вариантов согласно оценочным критериям (поиск "лучшего" решения прекращается, как только удается выйти на вариант, устраивающий основные заинтересованные стороны). С другой стороны, процесс принятия решения утрачивает рациональную целенаправленность, растягивается во времени, приобретает циклический и прерывистый характер (из-за необходимости многочисленных политических согласований), становится процессом повторяющихся проб и ошибок, во многом интуитивного "нащупывания" верного решения, которое при этом осознанно воспринимается как ограниченное, "инкрементальное", не претендующее быть единственно верным.
Может показаться парадоксальным то, что "возможность делать ошибки и исправлять их" сторонники поведенческого подхода считают важным преимуществом своей модели. И тем не менее, механизмы принятия решений "должны быть спроектированы таким образом, чтобы ошибки были видимыми и исправимыми, заметными и обратимыми, а значит, дешевыми и допустимыми", — утверждает А. Вилдавски[11]. Инкрементальные решения, предлагающие умеренные изменения по отношению к существующему положению и допускающие возможность коррекции и исправления ошибок, имеют большие шансы на мобилизацию политической поддержки. Игнорирование "права на ошибку", таким образом, в тактическом отношении является политически нереалистичным ограничением, в стратегическом же отношении способно привести к решениям, необратимость которых повлечет за собой проблемы более существенные, чем те, на устранение которых эти решения были направлены.
Итак, рациональный подход в чистом виде продемонстрировал свою высокую эффективность в решении проблем малого масштаба, имеющих технический характер, в отношении которых имеется согласие основных участников по поводу целей, последствия которых очевидны и легко просчитываемы. Должны ли городские власти покупать или арендовать уборочную технику? Целесообразны ли бюджетные расходы на строительство нового водопровода или достаточно модернизировать старый? Решит ли строительство муниципальных автостоянок проблему транспортной перегрузки центра города? Действительно, проблемные ситуации, основные факторы которых могут быть выражены в количественной (желательно в денежной) форме и основным (желательно единственным) критерием оценки которых является экономическая эффективность, легко поддаются рациональному моделированию. Неудивительно, что эти методы во всем их разнообразии — анализ выгод и издержек, управление по целям, метод критического пути, ПАТТЕРН[12] и др. — нашли широкое применение скорее в неполитической сфере (корпоративном менеджменте).
Что же касается проблем политического, национального масштаба, здесь конституционное разделение властей, политические реалии, бюрократические интересы и динамика внутри- и внешнеполитических факторов усложняют картину настолько, что ясность и простота рациональных формул оказывается романтической мечтой интеллектуалов, далеких от перипетий политической жизни. Рациональный и поведенческий подходы, таким образом, не исключают, но взаимодополняют друг друга, позволяя сформулировать и применять на практике комплексный подход процесса принятия политических решений.