Основные принципы охраны земель

В ст. 9 Конституции предусматривается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности пародов, проживающих на соответствующей территории. Этот принцип является фундаментом прав и обязанностей государства, общества и землеобладателей заниматься использованием и охраной земли как общим достоянием.

Конституционный суд РФ в постановлении от 07.06.2000 № 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”" рассмотрел, в частности, вопрос об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории. Было признано, что субъект Федерации не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое ее регулирование, которое ограничивает их использование в интересах всех народов РФ, поскольку этим нарушается суверенитет Российской Федерации, а также установленное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий^[1].

В ЗК систематизированы основные земельные принципы и нормы, установленные Президентом РФ и Правительством РФ в ходе земельной и аграрной реформ 1990-х гг. Из ЗК был временно выведен большой пакет предписаний, касающихся земель сельскохозяйственного назначения. Позднее был принят ФЗ об обороте земель, который необходимо толковать и применять в контексте с требованиями ЗК^[2].

Большое место в ЗК и иных актах земельного законодательства РФ заняли экологические нормы и требования при регулировании земель поселений, предоставлении земельных участков для строительства, решении вопросов оборота земли и правовой связи жилых и иных строений с земельными участками, на которых они расположены. Теперь обеспечивается единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости, что способствует единой охране окружающей среды. С принятием ЗК, а впоследствии ВК, ЛК последовательно решается теоретическая проблема формирования экологического права и законодательства, состоящих из природоохранной и природоресурсной частей, не противостоящих, не заменяющих, но дополняющих друг друга. Отсюда следуют трудности составления "чистого" (абстрактного) экологического кодекса (см. параграф 3.3).

Главная задача, которая стояла и стоит перед ЗК и иным, принимаемым в соответствии с ним земельным законодательством, – приводить земельный правопорядок в соответствие с состоянием экономических и иных общественных отношений в России в XXI в., стабилизировать с помощью права аграрные, градостроительные, экологические и иные отношения в стране, совместить рыночные реформы со специфическими взглядами на землю, сложившимися у наших людей на протяжении веков. В юридическом плане это означает принцип уяснения и фиксации соотношения, взаимодействия отраслей российского права – гражданской (имущественной), административной (управленческой), земельной, природоресурсной, экологической и других отраслей, участвующих в регулировании земельно-аграрных отношений.

Законодатель при регулировании природоохранных отношений в ЗК исходил из принципа необходимости обеспечения конституционной законности, приоритета охраны здоровья человека и предотвращения негативных, вредных последствий при принятии экологически значимых решений, активного участия граждан и общественных объединений при их подготовке и обсуждении, деления земель по целевому назначению на категории, разграничения собственности на земли на частную, государственную (федеральную, субъектов РФ) и муниципальную в интересах эффективной охраны природы каждым уровнем собственника^[3].

Предупреждение негативных воздействий на землю включает ряд дополнительных природоохранных, экологических требований. В ст. 13 ЗК предусматриваются обязанности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков по охране земель. В целях охраны и использования земель для сельского хозяйства получили распространение, разработка, обсуждение и реализация федеральных, региональных и местных программ, рассматриваемых и утверждаемых в Правительстве РФ, на коллегиях Минсельхоза России, в представительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, финансируемых из соответствующих бюджетов.

Значение программ в условиях нарождающейся конкуренции и формирования рынка трудно переоценить, поскольку программы охватывают плановые периоды от одного года до пяти – десяти лет и посвящаются общественно значимым борьбе с ветровой и другой эрозией, сохранению плодородия почв и мелиоративным работам, предупреждению деградации и сохранению сельскохозяйственных и других ценных земель. Выполнение программ встречается с большими трудностями, в основном финансового порядка.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по предупреждению негативного на них воздействия проводится с учетом экологической экспертизы, экологического аудита, установленных законодательством санитарно-гигиенических норм и требований^[4]. Основным актом законодательства, устанавливающим регулирование санитарно-гигиенических норм и требований при охране земель, является ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии. Постановлением Правительства РФ от 24.07.2000 № 554 "Об утверждении Положения о государственно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании"^[5] введены в действие соответствующие природоохранные положения, которые необходимо соблюдать в целях предупреждения дальнейшей деградации земель.

Нормативную правовую базу охраны и использования земель на Крайнем Севере и Дальнем Востоке, а они там являются весьма ранимыми и трудно восстановимыми, составляют наряду с ЗК Федеральный закон от 30.04.1999 № 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"^[6] и ФЗ о территориях традиционного природопользования. В ЗК предусматривается принцип охраны оленьих пастбищ в районах Крайнего Севера, отгонных, сезонных пастбищ, осуществляемой постановлениями Правительства РФ и актами субъектов РФ: в субъектах РФ приняты и применяются такие акты о родовых угодьях, об оленеводстве, о пастбищах, охотничьих и рыболовных угодьях, об особо охраняемых природных территориях.

Можно, а в условиях формирования рыночных отношений нужно, осуществлять принцип экономического стимулирования охраны земель и предупреждения негативного на них воздействия в порядке, установленном экологическим (где предусматривается правовое регулирование экономического механизма охраны окружающей среды), но главное – бюджетным и налоговым законодательством (где идеи охраны природы, экологического права должны получать конкретное и категорическое закрепление).

Такое экономическое стимулирование охраны и рационального использования земель могло бы включать:

– выделение средств регионального или местного бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

– освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, в период, предусмотренный проектом производства работ;

– частичную компенсацию из средств бюджета снижения налога в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

– поощрение граждан, ведущих крестьянское или личное подсобное, приусадебное хозяйство, лесхозов и иных предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда;

– установление повышенных цен на экологически чистую продукцию.

Земельно-правовой институт и понятие, категория "охрана земель" являются еще одним принципом, доказательством отрасли (подотрасли) земельного права и законодательства, включенной в более крупную отрасль (подотрасль) – природоресурсное право и законодательство, входящую в комплексную, сложносоставную отрасль – экологическое право и законодательство. Такой же комплексной отраслью законодательства является аграрное право и законодательство, тесно связанные с земельными, природоресурсными, экологическими правоотношениями^[7].