Лекция III. Основные направления и технологии формирования должностной морали государственных и муниципальных служащих
Конец XX — начало XXI в. ознаменовались, с одной стороны, глобализацией всех форм общественной жизни, небывалым ростом технологического могущества человечества, с другой — нарастанием глобальных угроз будущему всего населения Земли. При этом главным фактором риска оказывается сам человек с его деформированными духовными ценностями.
Одним из опаснейших последствий техногенного характера прогресса в наше время явился "поворот развития цивилизации в сторону воинствующего имморализма"[1], который порождает растущий дефицит нравственности. Становится все более очевидным, что его преодоление возможно лишь на пути этизации всех сторон общественной жизни, в том числе профессиональной деятельности и профессионального образования.
В контексте фронтального наступления на коррупцию в последние десятилетия в мире наблюдается растущий интерес как к самой проблеме нравственности, так и к опыту разработки и использования мер, необходимых для ее обеспечения. В первую очередь это касается:
— выявления факторов, детерминирующих этические основы деятельности организаций и поведения человека в процессе его профессиональной деятельности;
— актуализации различных форм контроля за этичностью деятельности организаций и их работников;
— совершенствования системы этико-профессионального развития персонала;
— разработки конкретных механизмов, обеспечивающих реализацию вырабатываемых в организациях этических требований.
Неотъемлемыми условиями решения задачи формирования кадрового корпуса высокопрофессиональных и высоконравственных государственных и муниципальных служащих, способных к выполнению миссии общественного служения и противостоянию соблазнам легкой наживы, становятся:
— выявление основных условий нравственного оздоровления государственной и муниципальной службы как важнейшего инструмента противодействии коррупции;
— формирование системы управления нравственными отношениями в государственной и муниципальной службе в целях обеспечения координации деятельности органов государственного и муниципального управления и вневедомственного контроля за соблюдением федеральных законов, иных нормативных правовых актов, касающихся нравственных аспектов функционирования государственной и муниципальной службы;
— разработка и нормативное закрепление Кодекса этики государственных и муниципальных служащих, обеспеченного необходимыми механизмами выполнения его требований;
формирование системы этико-профессионального развития государственных и муниципальных служащих как неотъемлемой части их профессионального образования;
— научная разработка и внедрение в практику методов управления персоналом в сфере нравственных отношений, критериев нравственной оценки должностных лиц органов государственного и муниципального управления и методик их использования в процедурах отбора, конкурса, аттестации, квалификационных экзаменов, формирования резерва на выдвижение;
— анализ зарубежного опыта управления нравственными отношениями в системе государственной службы с целью выявления возможности его адаптации к российским условиям.
Факторы формирования нравственных основ государственной и муниципальной службы
Формирование корпуса высокопрофессиональных, высоконравственных управленцев, способных эффективно работать в условиях реформирования системы государственной и муниципальной службы, — проблема, решение которой обеспечивается совокупностью факторов: политического, правового, организационного, кадрового, морально-психологического, исторического.
Политический фактор решения проблемы включает в качестве необходимых и неотложных мер:
1) восстановление доверия населения к власти, в том числе к государственным и муниципальным служащим;
2) удовлетворение социальных ожиданий граждан, т.е. устойчивых надежд на определенную положительную динамику условий и качества их жизни, на позитивное развитие событий в относительно близком будущем, которые разделяются подавляющим большинством, а именно:
— экономических ожиданий, связанных с уровнем благосостояния и социальной защищенности граждан;
— социальных ожиданий, касающихся обеспечения как внутренней, так и внешней безопасности граждан, реальных позитивных результатов в противодействии коррупции, охраны здоровья граждан;
- правовых ожиданий, связанных с соблюдением законности, правовым обеспечением экономических и социальных ожиданий, неотвратимостью наказания за совершенные преступления и нарушения законности;
— моральных ожиданий, обусловленных потребностью в обеспечении справедливости, открытости, демократического стиля работы аппарата управления, нравственности поведения государственных и муниципальных служащих;
3) четкое разграничение компетенции органов всех ветвей власти и их ответственности за принимаемые решения и их социальные последствия;
4) развитие элементов и структур гражданского общества[2].
Но главное — осознание необходимости преодоления нравственного дефицита в стране в целом и в государственной и муниципальной службе в частности, которое является важнейшим условием возрождения ее моральных основ; воля высших исполнительных и законодательных структур государства, искренняя заинтересованность руководства в преодолении негативных явлений в государственных структурах, в стремлении предпринять для этого все необходимое.
Несовершенство нормативно-правовой базы, обеспечивающей деятельность государственной и муниципальной службы, и низкий уровень ее исполнения оставляет нерешенными многие вопросы ее функционирования, создавая питательную среду для проявлений коррупционного поведения. Из-за "рамочного" характера многих законов возможности чиновников действовать по своему усмотрению, произвольно толковать нормы законодательства и в центре, и на местах создают благодатную почву для различного рода нарушений, остающихся безнаказанными, так как санкции за них законом не предусмотрены.
Поэтому в правовой сфере прежде всего необходимы:
— нормативное обеспечение исполнения политических решений, принятых по вопросам профессиональной этики государственных и муниципальных служащих (административной этики);
— правовое решение ряда вопросов функционирования государственной и муниципальной службы, которые сегодня в соответствии с действующим законодательством получают лишь моральную оценку;
- более четкая, технологически разработанная регламентация обязанностей и персональной ответственности государственных и муниципальных служащих за качество и социальные последствия своей профессиональной деятельности;
— выявление "зон коррупционного риска" и разработка механизмов устранения из среды государственных и муниципальных служащих опорочивших себя работников;
- повышение правовой и этической культуры государственных и муниципальных служащих.
- "Отсутствие юридического оформления норм профессиональной нравственности чиновников является значительным пробелом в законодательстве, а отсутствие в структуре личности общегуманитарных ценностей, нравственных ориентиров и норм профессиональной этики делает невозможным преобразование специалиста в профессионала"[3]. Но и закрепление принципов и норм служебной этики государственных п муниципальных служащих в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" не привело автоматически к их исполнению и повышению нравственной культуры и моральных качеств должностных лиц, прежде всего честности, готовности к исполнению своего гражданского и служебного долга, способности противостоять соблазнам легкой наживы и готовности нести полную меру ответственности за должностные проступки и неэтичное поведение.
Поскольку уровень духовно-нравственной культуры государственных и муниципальных служащих вызывает обеспокоенность и есть сомнения в добровольном, сознательном, без применения мер принуждения следовании этическим требованиям, составляющим ОГЛАВЛЕНИЕ профессиональной этики, в том числе получившим статус правовых норм, то такие требования должны подкрепляться правовыми санкциями. "Для того чтобы обеспечить претворение в жизнь моральных ценностей, нужно, чтобы принятие кодекса сопровождалось и подкреплялось решительными мерами, вплоть до судебной ответственности. Кодексы профессиональной этики — прекрасное руководство по корректному поведению, но их ценность основана на строгом следовании как букве, так и духу этих кодексов"[4], — считает профессор Стерлингского университета Великобритании Сэм Блэк. Эта позиция поддерживается и многими российскими учеными: этические документы, по их мнению, "должны иметь и правовой статус".
В Послании Федеральному Собранию РФ (2008) Президент РФ подчеркнул: "...государственные и муниципальные служащие обязаны соотносить свои действия с установленными правилами поведения на службе. Их невыполнение должно влечь дисциплинарную, а в необходимых случаях и административную, и уголовную ответственность"[5].
Опыт стран, где этические нормы стали частью законодательства, показывает целесообразность такой меры.
Правовая защита государственного и муниципального служащего — еще один фактор, без решения которого нравственное оздоровление государственной и муниципальной службы будет обречено.
Воспитание необходимых сегодня российскому чиновнику нравственных качеств — гражданственности, патриотизма, честности и порядочности, неподкупности и социальной ответственности предполагает общественную и государственную востребованность этих качеств и всемерную их поддержку со стороны государства — и правовую, и моральную. Государственный и муниципальный служащий должен чувствовать себя защищенным и от произвола начальства, и от коррумпированного давления неформальных групп и группировок, объединенных узковедомственными или личными целями, вступающими в противоречие с интересами общества и государства.
Формирование положительной мотивации государственного и муниципального служащего к добросовестному, честному служению общественному и государственном}' интересу, выполнению своего гражданского и служебного долга не может быть успешным, если его обязанности не будут уравновешены обязанностями государства по обеспечению условий и стабильности его труда, правовой защиты и достойного уровня жизни. Па фоне перманентной неудовлетворенности размером оплаты труда и уровнем социальной защищенности мотивационный компонент профессиональной деятельности государственного и муниципального служащего приобретает материально-прагматическую направленность, что создает благоприятный фон для деформаций профессиональных ценностей, нарушений норм служебного поведения и возникновения конфликтов интересов.
Организационный фактор предусматривает прежде всего: - конкретные меры по решению острой проблемы — невыполнение или недолжное выполнение принимаемых политических решений, в том числе по вопросам профессиональной этики государственных и муниципальных служащих;
— создание системы управления нравственными отношениями в государственной и муниципальной службе, одной из важнейших функций которой в соответствии со ст. 16 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" должен стать вневедомственный контроль "за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе";
— обеспечение контроля и технологий взаимодействия органов власти всех уровней по борьбе с отклонениями от требований нравственности на государственной и муниципальной службе, широкой гласности и открытости в деятельности государственных и муниципальных служащих, определение зон коррупционного риска и разработку мер по их локализации.
В сфере кадровой политики необходимы:
— адресная, профилактическая работа с персоналом государственного и муниципального органа по этико-профессиональному развитию и повышению уровня нравственной культуры;
— направленная работа по селекции кадрового корпуса государственных и муниципальных служащих не только на основе их профессиональной подготовленности, по и с учетом уровня их нравственной культуры, моральной подготовленности к выполнению стоящих перед ними задач;
— выработка системы единых критериев оценки кадрового корпуса государственных служащих;
- преодоление диспропорции между численностью и компетентностью чиновников и тенденции к разрастанию неформальных групп в недрах государственного аппарата с отклоняющимися целями и поведением, что находит выражение в ведомственности, злоупотреблениях формальными должностными прерогативами, кумовстве, покровительстве должностям, лоббировании, в размытости обязанностей государственных служащих и коррупционных проявлениях;
- формирование государственно-служебной культуры управленцев, поддержание здорового морально-психологического климата в коллективе.
Задача достижения конструктивного профессионализма государственных служащих с позиций социальной ценности и нравственного содержания их труда в рамках своей профессии актуализируется в контексте тех ценностных деформаций, которые порождают массовые явления коррупции, взяточничества, бюрократизма в современной государственной службе.
Исходя из декларируемого принципа общественного служения, к профессионально-нравственным характеристикам государственного и муниципального служащего необходимо отнести в качестве первостепенных всю совокупность качеств, отражающих ценностные ориентации и мировоззренческие установки, направленные на формирование потребности в служении обществу.
Данные опросов населения свидетельствуют о дисгармонии между декларируемыми ценностями и демонстрируемыми в реальных поступках гражданских служащих. Уровень ответственности, справедливости, законопослушности, доброжелательности как базовые элементы положительной профессиограммы гражданского служащего населением оценивается ниже среднего[6].
Выявленная в процессе социологических исследований картина состояния нравственности в государственной и муниципальной службе требует выработки единых критериев и методик оценки государственных и муниципальных служащих по профессиональным, деловым и нравственным качествам в процедурах отбора, назначения, продвижения, аттестации, конкурсов, квалификационных экзаменов в процессе прохождения службы; насыщения учебных программ высших учебных заведений, курсов переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих тематикой, связанной с проблемами нравственности в государственной и муниципальной службе. Высокие моральные качества и безупречная репутация должны стать обязательным условием при замещении должности государственной и муниципальной службы и карьерном продвижении. Коррумпированный чиновник не должен оставаться на службе.
Морально-психологический аспект проблемы включает задачу восстановления традиционных профессиональных ценностей государственной службы, выработку системы стимулирования высоконравственного поведения чиновников, положительной мотивации на добросовестный труд и исполнение служебного долга. Высшим мотивом, по мнению зарубежных экспертов, должно быть "осознание того, что неурегулированность вопросов поведения в сфере государственного управления напрямую ведет к неэффективности власти и разбазариванию всех видов национальных ресурсов, подрывает доверие к институтам публичной власти и, в конечном счете, снижает конкурентоспособность национальных экономических систем"[7].
Утрата традиционных профессиональных ценностей, включающих особое отношение к службе, неподкупность, ответственность, бескорыстие, чувство долга, корректность; недостаточная нравственная культура, моральная устойчивость и прочность личной системы ценностей, которые легко поддаются эрозии под действием давления среды или жажды приобретения, создают питательную почву для девиаций в поведении государственных и муниципальных служащих.
Лучшие гарантии против злоупотреблений властью, деформаций корпоративного сознания и морального прессинга коррумпированной среды — личные достоинства, высокий уровень нравственной культуры, прочность моральных устоев гражданского служащего. Не внешний контроль, а внутренняя мотивация должна стать его ведущим стимулом, а личностные ценности — условием сохранения и развития личности. В этом — гарантия восстановления позитивного имиджа государственной и муниципальной службы, авторитета государства, нравственного здоровья всего общества.
Анализируя состояние нравственности кадрового корпуса государственной и муниципальной службы, нельзя недооценивать и исторического фактора, в определенной мере влияющего на формирование ее негативного имиджа в глазах населения.
Негативное отношение к государственным служащим отразилось и в содержании понятия "чиновник", которое во всех языках имеет нейтральный смысл, и только в русском языке им пользуются лишь в тех случаях, когда хотят подчеркнуть свое неуважительное отношение к должностному лицу. Даже составители Словаря синонимов русского языка не избежали этой односторонности, предлагая в качестве синонимов следующие слова:
1) должностное лицо, служащий;
2) бюрократ, службист, чинуша, чинодрал, чернильная душа, канцелярская крыса, приказная строка, приказный крючок, крапивное семя[8].
Однако история российской государственной службы хранит и иной опыт, связанный с зарождением в среде государственных служащих нового социального слоя — интеллигенции.
Исторический экскурс
Представители первых поколений интеллигенции являлись непосредственными помощниками Петра I, который собрал кружок самоучек-интеллигентов для строительства нового государственного устройства, для распространения в стране европейской культуры, наук. Именно они приобщили Россию к кругу европейских народов и их просвещению. В XVIII—XIX вв. представители интеллигенции служили в государственных учреждениях (Г. Державин, А. Кантемир), московский генерал-губернатор князь Д. Голицын привлекал к службе выпускников университета, "не подпуская и близко хрычей с опытом чиподральства и взяточничества"[9].
Для русского интеллигента исторически характерны отвращение к произволу помещиков, "чувствительность к крестьянскому состоянию", неприятие сословной спеси, грубости, жестокости, надменности. В стремлении к знаниям они видели средство усовершенствования отношений между людьми и самих людей, избавления общества от пороков.
Чувство гражданственности, любви к отечеству в среде интеллигенции имели неоценимое значение для судеб российской культуры, для гуманизации российских нравов и их смягчения. Возрождение и сохранение этих качеств становится сегодня одной из важнейших задач гражданской службы.