Основные направления пенсионных реформ

Комплекс имеющихся и все более "разрастающихся" проблем в сфере пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания в XXI в. для многих стран будет являться одним из глобальных вызовов, ответ на который потребует непростых решений и крупных по объему финансовых ресурсов. С этой целью все чаще выдвигаются предложения об увеличении возраста выхода на пенсию, о снижении расходов на государственное социальное обеспечение, передаче некоторых функций в области социального обеспечения частным структурам. Главным вопросом при этом является трансформация существующей модели финансовой нагрузки, ее перераспределение между субъектами правоотношений (повышение тарифов взносов, увеличение возраста выхода на пенсию, уменьшение размеров пенсий).

Большинство стран используют комбинированный подход – увеличение тарифов и снижение размеров пенсий, выделяя последнее в качестве доминирующего варианта решения вопроса. Типичный пример – ФРГ, где запланировано постепенное (начиная с 2020 г.) уменьшение коэффициента замещения (у граждан с 40-летним страховым стажем) с 70 до 60%, увеличение роли негосударственных пенсионных фондов.

Сокращение объемов пенсионных выплат может в равной мере затрагивать всех пенсионеров либо быть избирательным (только в отношении некоторых категорий получателей с более высоким уровнем дохода). Способы увеличения страховых взносов – повышение страхового тарифа или расширение базы для начисления взноса (например, посредством сокращения теневого рынка труда).

Широкий круг экономических, социальных и политических вопросов, которые связаны с выработкой мер, направленных на реформирование пенсионных систем, высокая социальная значимость преобразований для жизнедеятельности населения – все это требует тщательного анализа и выработки соответствующей общенациональной стратегии.

В центре дискуссий о реформировании систем пенсионного обеспечения, развернувшихся в последнее десятилетие в научных и политических кругах западных стран и стран с переходной экономикой, – поиск более эффективных страховых методов и механизмов; создание многоуровневых, взаимодополняющих и взаимоувязанных пенсионных систем; активное привлечение частного сектора и самих застрахованных к финансированию пенсионных затрат; вовлечение в процесс коллективного и личного пенсионного страхования пенсий лиц, занятых на теневом рынке труда; создание комплексных институтов социальной защиты престарелых граждан.

Пенсионная реформа должна быть социально приемлемой (на основе широкого общественного консенсуса), экономически обоснованной, учитывающей реалии демографического положения и рынка труда. Сутью проводимых и планируемых реформ в сфере социального страхования является перераспределение ответственности между государством, социальными партнерами и частными лицами (застрахованными и просто гражданами), связанной с существующим бременем финансовой нагрузки. Все большее признание получают принципы личной ответственности и свободы выбора.

Например, в основном законодательном акте Нидерландов в сфере социальной защиты – Билле о реформе системы социальной защиты населения (2004) – подчеркивается значимость принципа личной ответственности в организации жизнедеятельности граждан и общества: "Каждый должен делать все возможное для поддержания своего жизненного уровня"^[1].

Очевидно, что государство должно отвечать за социальные риски "неотвратимой силы" (категории граждан, находящиеся в зоне бедности: инвалиды детства, ранние формы инвалидности, длительная безработица, низкий доход в семьях с детьми, которым обеспечивается материальная поддержка на уровне прожиточного минимума).

При этом правила выделения целевых пособий на основе проверки доходов ужесточаются или заменяются на новые. Сокращается перечень лиц, которые подпадают под категорию нуждающихся, снижается уровень возмещения утраченного дохода, трансформируются условия получения пособий за счет более длительных "выжидательных" периодов и сокращения периодов выплаты пособия.

Повышается зависимость между социальными затратами и экономической эффективностью. В последние годы в пенсионных системах развитых стран наблюдается тенденция к обеспечению более тесной увязки размеров пенсий с объемами фактически уплаченных страховых взносов. Такой подход позволяет усилить страховой характер пенсионных систем и создать механизм, мотивирующий застрахованных к участию в финансировании системы, снизить возможность уклонения от уплаты страховых взносов. Достижению цели служит увеличение периода, заработки за который принимаются в расчет при определении размера пенсии. Идеальным вариантом является включение заработков за весь страховой период, что позволяет говорить если не об эквивалентности вклада в финансирование системы и прав на получение пенсии, то, по крайней мере, об очень тесной зависимости между этими двумя показателями. Застрахованный в этом случае понимает, что чем больше он внес взносов в течение жизни сам или было внесено в его пользу, тем на большую пенсию он может рассчитывать.

Реформы пенсионных систем уже начались в Германии, США, Италии, Франции, Венгрии, Польше, Чехии, Швеции, Японии. Они сводятся к различным комбинациям следующих мер: плавное повышение пенсионного возраста, снижение величины отдельных видов пенсий, увеличение размеров страховых взносов и периодов страхования, обособление институтов страхования и социальной помощи, ограничение практики досрочного выхода на пенсию, стимулирование создания частных пенсионных фондов (табл. 12.2).

Таблица 12.2

Меры, принимаемые различными странами в целях сокращения финансовых нагрузок на национальные пенсионные системы1

Повышение размеров финансовых поступлений
Увеличение взносов работников и (или) работодателей; увеличение предела заработной платы, подлежащей страховому обложению	Специальные взносы (включая акцизы на алкоголь, табак и т.д.)	Увеличение общих перемещений дохода в пенсионную кассу	Более жесткие критерии вступления в систему	Сокращение мотивов, побуждающих к выходу на досрочную пенсию
Почти все страны ОЭСР	США, Франция, Швейцария	ФРГ, Австрия, Дания, Франция, Нидерланды	ФРГ, Австрия, Дания, Новая Зеландия	Австрия, Бельгия, США, Франция
Сокращение размеров пенсий
Увеличение среднего периода, за который учитывается заработок для пенсии	Изменение формулы корректировки пенсий и периодичности корректировки	Более жесткие критерии при определении доходов	Откладывание возраста выхода на пенсию	Привязка размера пенсии к ожидаемой продолжительности жизни, изменениям в демографической ситуации
Австралия, Испания, Великобритания	ФРГ, Австрия, Дания, США, Финляндия, Греция, Великобритания, Нидерланды	ФРГ, Франция	Дания, США, Япония	Франция, Италия, Швеция

1 Таблица составлена автором на основе обобщения материалов МОТ и МАСО. изложенных в: Роик В.Д., Степанов Б. Г., Эченикэ Е. В. Зарубежный опыт организации и модернизации пенсионных систем. М.: Негосударственный пенсионный фонд "Благосостояние", 2007.

Например, в Швеции, Италии и Польше до начала реформ существовали щедрые распределительные пенсионные системы с пенсиями, устанавливаемыми пропорционально заработной плате и охватывающими большинство трудящихся. Размеры страховых тарифов были достаточно высокими, а для поддержания финансовой стабильности требовалось их дальнейшее увеличение. В результате реформирования прежние системы, при которых пенсии рассчитывали в виде процентов от прежних заработков, подлежат замене (в течение переходного периода) системами с условно-накопительными счетами. При этом в большинстве стран введено принципиальное новшество: в отличие от балльных систем, в которых фиксация пенсионных прав проводилась в относительном выражении – условных единицах, сегодня пенсионные права отражаются на индивидуальных счетах, застрахованных в абсолютных размерах, равных страховым взносам, фактически уплаченным работниками и в их пользу работодателями. Такой механизм позволяет устанавливать тесную и наглядную связь между страховыми взносами и размерами пенсий.

Кроме того, фиксация размеров взносов и выплат способствует решению еще одной крупной задачи – регулирования размеров взносов и выплат с позиции ответственности и солидарности поколений, что призвано обеспечивать наглядность и межпоколенческое равновесие национальных пенсионных систем. Встроенный в систему механизм учета и использования пенсионных ресурсов является своего рода "демографическим буфером", позволяющим системе автоматически реагировать па изменения в демографической ситуации за счет привязки размера пенсии к росту ожидаемой продолжительности жизни в старших возрастах. Одновременно этот механизм формирует индивидуальное поведение человека в отношении возраста выхода на пенсию, поскольку его увеличение автоматически приводит к повышению размера последней.

Например, в шведской системе пенсионный возраст гибкий, и индивид может выйти на пенсию в любое время по достижении 61 года. При этом сумма условных накоплений на индивидуальном счете преобразуется в аннуитет с использованием коэффициента, основанного на показателе ожидаемой продолжительности жизни данной возрастной группы. Но поскольку продолжительность жизни возрастает, у каждого последующего поколения коэффициент будет меняться (увеличиваться), следовательно, размер пенсии сокращаться.

Однако при наличии столь очевидных положительных сторон условно-накопительных пенсионных систем у них имеются и недостатки, важнейшим из которых является отсутствие перераспределительных механизмов в рамках одного поколения в пользу наименее обеспеченных застрахованных – с низкими размерами заработной платы или инвалидов. Поэтому условно-накопительные пенсионные системы дополняются другими пенсионными институтами, которые призваны обеспечивать гарантии минимального дохода лицам старшего возраста и инвалидам, как правило, за счет общих доходов бюджета. Например, в Швеции и Польше право на минимальную гарантированную пенсию имеют те пенсионеры или инвалиды, размер пенсий которых не достигает установленного уровня. Достаточно отметить, что в Швеции около 30% пенсионеров получают доплаты к пенсии за счет гарантированного минимума (прогнозируется, что эта доля будет постепенно сокращаться).

Переустройство национальных пенсионных систем в последние два-три десятилетия находится в фокусе внимания Всемирного банка и проходит под лозунгом разгосударствления и либерализации их экономических механизмов. Приватизацию государственных пенсионных систем, рассматриваемую как способ расширения возможностей для индивидуального выбора и переноса центра тяжести на частный сектор, специалисты Всемирного банка считают желательной, поскольку она призвана увеличить степень ответственности людей за их пенсионный доход. Кроме того, разгосударствление выступает как инструмент развития частных предприятий – управляющих компаний, негосударственных пенсионных фондов, депозитариев и страховых компаний, что расширяет возможности, связанные с формированием конкурентной рыночной экономики в социальной сфере.

Начиная с 1980-х гг. в качестве основного пенсионного института Всемирный банк рассматривает обязательное (по закону) личное пенсионное страхование, основанное на индивидуальном накоплении финансовых ресурсов с помощью капитализации страховых платежей, которое полнее отражает интересы как наемного персонала, так и работодателей, а его финансовый ресурс может служить мощным двигателем национальных экономик. Эта система достаточно распространена в ряде индустриально развитых стран, но применяется, как правило, для финансирования дополнительных пенсий на добровольных, а не обязательных началах. Ее включение в государственную пенсионную систему вызывает ряд вопросов и создает крупные проблемы.

Например, данный пенсионный институт включает в орбиту своего влияния лишь молодых работников и не охватывает ту часть населения, которая уже всерьез задумывается о будущей пенсии и способна платить дополнительные пенсионные взносы в рамках страхового механизма. Более того, сама реформа, по сути, зачастую проводится за счет последних. В большинстве случаев не ясно, каким образом можно компенсировать на общегосударственном уровне ту часть финансовых ресурсов, которая будет переводиться в частные пенсионные фонды. По этой причине станет увеличиваться нагрузка распределительной системы на фоне ухудшающихся финансовых возможностей. Все это дестабилизирует ситуацию.

В пользу формирования обязательных накопительных пенсионных подсистем их сторонники приводили множество аргументов, в частности их высокую эффективность, повышение гибкости рынков труда, увеличение занятости, рост рынков капиталов и инвестиций. Идеальной политикой в сфере пенсионных преобразований стали считать повсеместный и массовый переход к накопительной пенсии.

В то же время функционирование данного пенсионного института продемонстрировало ряд присущих ему серьезных недостатков. Уязвимость накопительных частных пенсионных фондов состоит в том, что главным финансовым инструментом их деятельности в большинстве случаев является рынок государственных ценных бумаг, который, но сути, представляет собой государственные долговые обязательства. Вместе с тем формирование пенсионного института обязательного частного накопительного страхования вызывает потребность в привлечении значительных ресурсов, нагрузку по которым должны нести молодое и среднее поколения.

Кроме того, формирование накопительных пенсионных систем сопряжено с наличием различных видов финансовых и организационных рисков. Наглядная иллюстрация – опыт Чили, страны, которая во многом является первопроходцем (накопительную пенсию там ввели еще в 1981 г.) и полигоном Всемирного банка по применению в национальном масштабе обязательной накопительной системы.

Вместо заявленной в начале реформы величины коэффициента замещения (соотношение размера пенсии к заработной плате), равного 70–75%, чилийские пенсионеры вынуждены довольствоваться пенсиями, коэффициент замещения которых в среднем нс превышает 17%, а расходы на управление вышли за рамки разумных пределов. Если в государственных распределительных системах других стран они, как правило, не превышают 1% доходной части бюджета пенсионных систем, то в большинстве чилийских негосударственных пенсионных фондов и управляющих компаний этот показатель зашкаливает за 25–30% объема собираемых средств.

Более того, после 25-летнего периода формирования национальной пенсионной системы половина чилийцев не имеет права на пенсию, а из тех, у кого такое право есть, почти 40% получают крайне низкую но размеру пенсию (10% величины заработной платы и менее).

Эксперты МОТ и специалисты-актуарии Международной ассоциации социального обеспечения (М АСО) считают, что применение обязательных накопительных пенсионных планов целесообразно в ограниченных масштабах – для работников с заработной платой, значительно превышающей средний уровень, и должно преследовать прежде всего цели социального обеспечения застрахованных. Трансформация пенсионных систем в сторону их разгосударствления требует проведения большой подготовительной работы, наличия эффективных механизмов регулирования национальных систем заработной платы, развитых рынков труда и финансов, создания выверенных международной практикой страховых институтов.