Зонирование территорий, разрешенное использование земельных участков

Еще одним способом установления правового режима земель и земельных участков, используемым в мировой практике, является зонирование территорий. Зонирование представляет собой подразделение земель или территорий на зоны с однородным правовым режимом или выделение зон, как правило, по какому- либо функциональному назначению.

Зонирование как способ правового воздействия на земельные отношения изначально начал применяться в градостроительной деятельности для регулирования застройки населенных пунктов. Считается, что впервые он был применен в США^[1], где зонирование территорий стало осуществляться па местном уровне и заключалось в подразделении различных видов землепользования и установлении их общественно значимых параметров путем выделения на территории административных единиц целевых зон землепользования, установления в их границах соответствующего правового режима и контроля за его соблюдением.

Еще в 1924 г. для распространения зонирования и обеспечения единообразия статутного права Департамент торговли США разработал и издал модель уполномочивающего закона штата по зонированию (Standart State Zoning Enabling Act). Через год 11 штатов приняли уполномочивающие статуты по зонированию, а в начале 30-х годов XX в. большинство штатов наделили местные органы самоуправления, главным образом городских поселений, полномочиями по зонированию^[2]. Нормативные акты местных органов самоуправления по зонированию (ордонансы) были обращены непосредственно к частным лицам и устанавливали их права и обязанности по использованию находящейся в границах данной зоны земельной собственности. В ордонансе приводится исчерпывающий перечень разрешенных в данной зоне видов землепользования (от строительства завода до размещения рекламных щитов). Все виды землепользования делятся на разрешенные по праву и условные, осуществляемые только при получении специального разрешения администрации. За нарушение правового режима зон устанавливается юридическая ответственность в виде денежного штрафа или лишения свободы на срок от нескольких дней до одного года. Таким образом, с помощью зонирования в США стал устанавливаться конкретный правовой режим земельных участков в населенных пунктах, за нарушение которого предусматривалась юридическая ответственность.

В дальнейшем, помимо урбанистического зонирования (в городских населенных пунктах), стало развиваться сельскохозяйственное и экологическое зонирование^[3].

По аналогии с американской моделью зонирование территорий стало применяться и в других странах для регулирования земельных отношений в государственных и общественных интересах, в том числе и в России.

Но в России, начиная с советского периода, зонирование территорий стало не самостоятельным способом установления правового режима земель, а, как правило, дополнительным по отношению к делению земель на категории. Действующее законодательство предусматривает в основном зонирование территорий для дифференциации правового режима земель отдельных категорий, например: населенных пунктов, земель сельскохозяйственного назначения, особо охраняемых территорий и др.; а также для установления специальных правовых режимов определенных территорий в целях выполнения специальных функций (охранных, экологических и др.) в виде зон с особыми условиями использования.

Земельный кодекс РФ устанавливает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подп. 8 п. 1 ст. 1).

В настоящее время отсутствует общее правовое регулирование деятельности по зонированию территорий, как и единая законодательная терминология в данной сфере. В разных нормативных правовых актах, прежде всего в федеральных законах и законах субъектов РФ, термин "зонирование" применяется по отношению к разным объектам для достижения различных целей.

Например:

– в ЗК РФ, как было показано выше, предусморено зонирование территорий для уточнения правового режима земель без установления видов, оснований и порядка такого зонирования;

– нормы ГрК РФ регулируют деятельность по градостроительному зонированию территорий поселений, в результате которого в границах поселений устанавливаются территориальные зоны с определенными видами разрешенного использования земельных участков^[4];

– также ГрК РФ предусмотрено определение функциональных зон в процессе территориального планирования территории РФ, субъектов РФ и муниципальных образований для размещения и функционирования объектов государственного и муниципального значения;

Федеральным законом от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" предусмотрено зонирование территорий национальных и природных парков;

– Закон о садоводческих объединениях граждан предусматривает зонирование территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений;

– в ЛК РФ предусмотрены, по существу, различные виды зонирования земель лесного фонда (установление целевого назначения лесов, районирование лесов, разработка лесохозяйственных регламентов), хотя в ЛК РФ не употребляется термин "зонирование";

– Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" предусматривает проведение экологического зонирования Байкальской природной территории.

Федеральными законами и законами субъектов РФ могут предусматриваться и другие случаи.

Заметим также, что выделение в составе земель каждой категории различных видов земель (сельскохозяйственные угодья, земли энергетики, транспорта, обороны, безопасности, радиационных и ядерных объектов и т.д.), по существу, является зонированием соответствующих земель.

К особому виду зонирования территорий можно отнести установление зон с особыми условиями использования. К ним в соответствии с ГрК РФ относятся различные охранные, санитарнозащитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ. В границах данных зон вводятся дополнительные ограничения прав на соответствующие земельные участки, связанные с необходимостью обеспечения специальных задач и целей, ради которых создаются такие зоны^[5].

Результатом зонирования территорий, за исключением установления зон с особыми условиями использования, как правило, является установление так называемого разрешенного использования земельных участков, расположенных и образуемых в границах соответствующих зон.

При этом следует отметить, что разрешенное использование земельных участков может устанавливаться и без осуществления зонирования территорий на основании актов уполномоченных органов власти о предоставлении земельных участков.

Разрешенное использование земельного участка, как и целевое назначение, является неотъемлемой характеристикой земельного участка как объекта недвижимого имущества и земельных отношений, подлежащей обязательному внесению в сведения государственного кадастра недвижимости о соответствующем земельном участке (ст. 7 Закона о кадастре недвижимости).

По существу, именно разрешенное использование земельного участка определяет его правовой режим, непосредственно устанавливая вид или виды деятельности, которые может осуществлять на земельном участке его правообладатель (собственник, владелец, пользователь, арендатор).

Однако понятие "разрешенное использование земельных участков" действующим законодательством не раскрывается, также не установлено соотношение между целевым назначением земель и видами разрешенного использования земельных участков, хотя, исходя из сущности правового регулирования земельных отношений, возможные виды разрешенного использования земельных участков должны соответствовать целевому назначению земель соответствующей категории или не противоречить ему.

Виды, порядок установления и изменения разрешенного использования земельных участков регулируются в настоящее время только ГрК РФ в отношении территориальных зон при осуществлении градостроительного зонирования, что относится к правовому режиму земель населенных пунктов^[6].

В отношении других категорий земель порядок установления и изменения разрешенного использования земельных участков земельным законодательством не установлен, на практике при необходимости изменения разрешенного использования земельного участка применяются соответствующие нормы ГрК РФ по аналогии закона.

Следует отметить, что несмотря на то что термин "разрешенное использование земельного участка" был заимствован из американского законодательства, но существу данная характеристика земельного участка, определяющая конкретный разрешенный вид деятельности на земельном участке, возникла с приходом советской власти и установлением исключительной государственной собственности на землю. С самого начала советского периода земельные участки стали предоставляться физическим и юридическим лицам в пользование для конкретной цели, что указывалось в акте уполномоченного органа власти о предоставлении земельного участка. Государство как единоличный собственник определяло хозяйственное назначение отдельных участков земли, определяло условия и порядок использования земли в соответствии с ее назначением^[7].

В Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г., а затем и в Земельном кодексе РСФСР 1970 г. была закреплена обязанность землепользователей использовать предоставленный им земельный участок именно в тех целях, для которых он предоставлен (абз. 1 ст. 11 Основ 1968 г., ст. 20 Земельного кодекса РСФСР 1970 г.).

За нарушение данной обязанности предусматривалась ответственность в виде лишения земельного участка. Важно отметить, что обязывание землепользователя по использованию земельного участка связывалось именно с целью предоставления, а не с классификацией земель. При этом Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 г. различали термин "основное целевое назначение", которое применялось в отношении категорий земель, а в отношении земельного участка использовался термин "целевое назначение", которое могло не совпадать с основным целевым назначением, установленным для соответствующей категории земель. Следует согласиться с Л. Е. Бандориным, который полагает, что по форме целевое назначение земельного участка – это прообраз разрешенного использования земельных участков, понимаемого как конкретизация правового режима в рамках определенной категории земель. Целевое назначение земельного участка могло пониматься исключительно как использование в соответствии "с целью предоставления", которая фиксировалась в документе о предоставлении земельного участка в пользование^[8].

Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле 1990 г. (п. 1 ст. 17) возлагали на землепользователей обязанность обеспечить использование земли в соответствии с целевым назначением и условиями ее предоставления. Условия предоставления земельных участков определялись в акте уполномоченного органа власти о предоставлении такого земельного участка и обязательно содержали конкретную цель предоставления и использования данного земельного участка, как правило, путем указания вида деятельности, которую мог осуществлять на земельном участке его правообладатель, например: для индивидуального жилищного строительства, для ведения сельскохозяйственного производства, для строительства и эксплуатации конкретного производственного объекта, для ведения садоводства и т.д.

Указанная в правоустанавливающем акте цель предоставления земельного участка обязательно вносилась в сведения о земельном участке, фиксировавшиеся в государственных и муниципальных учетных базах и документах: государственном земельном кадастре, похозяйственных книгах, земельно-шнуровых книгах; и, соответственно, в правоудостоверяющих и кадастровых документах на каждый земельный участок, став его неотъемлемой характеристикой. Постепенно данная характеристика стала именоваться в земельном законодательстве как "разрешенное использование земельного участка" по аналогии с градостроительным законодательством.

Действующий ЗК РФ закрепил понятие "разрешенное использование земельного участка" и его юридическое значение, установив, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Таким образом, разрешенное использование земельного участка является самостоятельной правовой категорией земельного права, специальным способом воздействия на поведение субъектов земельных отношений.

Именно разрешенное использование является основным элементом правового режима земельного участка, непосредственно определяющим возможные действия правообладателя соответствующего земельного участка.

Как было указано выше, в настоящее время законодательно не определены способы установления разрешенного использования земельных участков, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов, разрабатываемых в процессе градостроительного зонирования.

Однако в дальнейшем предполагается перейти на определение видов разрешенного использования земельных участков в соответствии с документами территориального планирования, в том числе путем создания классификатора видов разрешенного использования земельных участков.

Также планируется установление порядка определения видов разрешенного использования земельных участков при отсутствии документов территориального планирования. Это предусмотрено в распоряжении Правительства РФ от 03.03.2012 № 297-р "Об утверждении Основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации па 2012–2017 годы".