Основные концепции местного самоуправления

Местное самоуправление присуще и действовало во многих странах мира, используя разные принципы его организации. Зарубежная практика организации местного самоуправления позволяет выделить несколько основных моделей местного самоуправления: англосаксонская (США, Австралия, Канада и др.); континентальная/французская (Франция и ее бывшие колонии, государства Латинской

Америки), смешанная (Швейцария, Бразилия, Япония и др.) и пр. И хотя эволюции местного самоуправления в различных странах были разными, их политическая сущность и функции во многом совпадали.

Если же проанализировать существующие и существовавшие ранние формы и концепции местного самоуправления, то можно обратить внимание на следующее.

Научным сообществом разработано множество концепций и теорий, которые в целом условно можно классифицировать по политическим, социальным, хозяйственным и прочим критериям. С учетом системного подхода (исторической практики, природы и уровня деятельности местного самоуправления) их можно свести к трем основным блокам: свободная община, государствоведческий и отношений с государством на принципах дуализма. Каждый из них является источником собственных внутренних течений, отражающих различные идеологические направления.

В основу свободной общины была положена концепция, базовые принципы которой основывались:

– на отделении общины от государства, так как община – субъект, обладающий специально принадлежащими ей правами, а потому государственное вмешательство недопустимо;

– дифференцированности дел общинных от государственных;

– самостоятельности кадрового корпуса органов управления общины, поскольку должностные лица самоуправления есть представители общины, а не государства.

Свободная община тесно связана с представлениями о самоуправлении, идеи о котором трактовались как процесс управления народа посредством самого народа. Согласно мнению А. И. Васильчикова, самоуправление – это "порядок внутреннего управления, при котором местные дела и должности заведываются и замещаются местными жителями-аборигенами". Его основой служит местность, поскольку дела самоуправления производятся непосредственно на тех местах, где они приводятся в исполнение, и теми лицами, интересов которых они касаются.

Данное определение стало базовым и для представлений и практики местного самоуправления как свободной общины. Выявляя взаимосвязь понятий "самоуправление" и "местное самоуправление", Л. А. Велихов пришел к выводу, что в понятие "самоуправление", как вид и род, входит в понятие "местное самоуправление".

Следует отметить, что эти разногласия о различиях между участием людей в управлении государством и участием населения в местном самоуправлении имеют глубокие исторические корни. Предтечи взглядов на местное самоуправление, основой которого служит участие людей в управлении страной, появились в политических трактатах античных мыслителей (Платон, Аристотель и др.). Разрабатывая модели общественного устройства, они сформулировали первые представления о демократических формах поведения свободных людей.

В дальнейшем исследования в области политического участия на уровне государства встречаются у Дж. Локка, М. Сперанского, П. Пестеля – в их идеях о разделении властей. Ими были выявлены различные формы участия: прямая и представительная. Ж.-Ж. Руссо отстаивал только одну организацию власти, построенную на форме прямого участия населения в управлении. Институт представительства является противоестественным, вынужденно утвержденным людьми институтом, полагал он.

В то же время одними из первых, кто выявил участие населения в местном самоуправлении, заявляя о независимости и самостоятельности общины, действующей по собственным внутренним законам, имея свою, изначально определенную сферу деятельности, были Ж.-Ж. Руссо (теория естественных прав общины) и Т. Джефферсон (идея о преимуществах республик в миниатюре). Ими доказывалось, что первоначальный источник власти – не государство, а добровольно объединяющиеся индивиды, самостоятельно управляющие собственными делами. Вследствие этого они делали вывод о первичной роли общинных институтов. Следовательно, концепция свободной общины исходит из того, что местное самоуправление начинается с наделения общины статусом социальной основы как самоуправляющейся территориальной единицы.

Эта мысль находит воплощение и в трудах отечественных ученых. Концепция "свободной общины" появилась в России в 40-х гг. XIX в. под влиянием либеральных воззрений, сопоставляющих роль общины и государства. А. И. Герцен (1812–1870), Н. Г. Чернышевский (1828– 1889), П. Л. Лавров (1823–1900) и др., а также славянофилы – К. С. Аксаков (1817–1860), И. Д. Беляев (1810– 1873), И. В. Киреевский (1806–1856) и др. рассматривали общину как источник и основу социально-политического развития России в целом. При этом А. И. Герцен настаивал на представительном участии людей в делах общины без различия классов. Данную форму он считал единственным средством для определения реальных нужд и забот народа.

И. В. Киреевский также признавал в общине субъект коллективного управления. Исходя из этого, им была выявлена и показана структура и иерархия взаимоотношений различных субъектов местного самоуправления.

В дальнейшем исследования свободной общины предопределили появление еще одной концепции – "самоуправляющихся единиц как юридических лиц", которую авторы назвали "юридической" (Г. Еллинек, Η. М. Коркунов, Б. Н. Чичерин и др.). Ее сущность сводилась к тому, что органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства, а общин, провинций, территориальных и других союзов. Государство передает им права в полное обладание, поэтому местное самоуправление выступает как независимое.

Основоположником этой теории был Г. Еллинек, считавший, что "сам процесс самоуправления должен осуществляться не профессионалами, а почетными гражданами". Тем самым он утверждал общим признаком самоуправления публичное управление и независимость органов местной власти. Как считал Л. А. Велихов, это определение самоуправления в широком смысле слова.

Поддерживал этот посыл и Б. Н. Чичерин, в свою очередь доказывавший выгоду государству от местного самоуправления, избавляющее первое от лишних забот. Им были выявлены и условия, предопределяющие постоянное участие людей в политической жизни местного самоуправления: образование парода, его благосостояние и благоустроенный общественный быт.

Дальнейший поиск идей соучастия людей в местном самоуправлении привел к разработке концепции, в основе которой лежало противопоставление общинного начала государственному. Признавалось, что кадры органов местного самоуправления должны не назначаться государством, а выбираться жителями, которые, в свою очередь, должны быть материально свободными и, соответственно, беспрепятственно исполнять собственное волеизъявление.

Следующим базовым направлением участия населения в местном самоуправлении являются государствоведческие теории. Их разработчиками были зарубежные ученые Р. Гнейст, Р. фон Моль, Л. Штейн и др., которые под местным самоуправлением понимали не самостоятельное заведование местным сообществом его собственными делами, отличными от государственных дел, а возложение на местное сообщество задач государственного управления.

Учитывая, что самоуправление создает условия для сочетания интересов государства и местных сообществ, оно рассматривалось как равновесие властей. При этом провозглашалось осуществление местными выборными учреждениями воли государства, а местные органы объявлялись его агентами, а затем уже представителями населения определенной территории.

В рамках этой концепции признавалось, что самоуправление есть первая форма, в которой реализуется идея свободного управления как организационного и полномочного участия граждан в местном самоуправлении. Оно возникает не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько определяется природой данных отношений, порождающих и делающих необходимым такое участие.

В России государствоведческие исследования появились на рубеже XIX–XX вв. Главный смысл местного самоуправления представлялся ученым как служение государственным интересам и потребностям – В. П. Безобразов (1828-1889), И. П. Белоконский (1855-1931), А. Д. Градовский (1841 – 1889), А. А. Кизеветтер (1808–1857) и др. По их мнению, всякое управление публичного характера есть дело государственное. Вот почему местное самоуправление, заявляли они, это часть государственной власти. Его развитие они связывали с крушением абсолютизма и изменением либеральных идей. При этом основой эффективности местного самоуправления провозглашалась независимость управления.

Признавая, что местное самоуправление относится к таким социально-политическим явлениям, в которых наиболее ярко отражаются особенности исторического развития конкретного государства, органы местного самоуправления рассматривались в качестве государственных, ведавших по поручению правительства определенными предметами местного хозяйства.

В целом базовые принципы государствоведческих теорий основывались на следующих положениях:

– всякое управление публичного характера – дело государственное;

– служение государственным интересам и потребностям;

– предоставление прав юридического лица;

– представительство от местного сообщества (через выборы, почетное, безвозмездное) при принадлежности к нему;

– источник деятельности – местные интересы и потребности и переданная часть государственных дел;

– подконтрольность государству.

Следующее направление по трактовке участия населения в местном самоуправлении связано с трансформацией государствоведческой теории в XIX в., предопределившей формирование теории дуализма муниципального управления. Суть ее заключалась в том, что органы местного самоуправления решают более широкие проблемы, чем местные потребности, поэтому они действуют как подотчетные государству.

В настоящее время концепция дуализма сводится к некоему компромиссному варианту: местное самоуправление – это власть, имеющая государственно-общественный характер (В. И. Васильев, Н. И. Миронова и др.). Местное самоуправление и государство не противопоставляются, а рассматриваются как части единой публичной власти в государстве, взаимодействующие не на принципе иерархической подчиненности, а на принципе субсидиарности.

Современная модель местного самоуправления представляется не только как структура внешних взаимоотношений – между органами государственной власти и местного самоуправления, но и внутренних – между представительными и исполнительными органами. Отсюда потребность в сочетании форм прямой и представительной демократии, формальных и неформальных структур, работы на профессиональной и общественной основе.

Специфично и признание государством объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных и существующих параллельно с ними, т.е. по существу утверждается поликорпоративность публичных интересов.

Таким образом, признается двойственная природа муниципальной власти, поэтому предлагается отказ от идеи автономии местного самоуправления. Объяснением этому служит то, что местное самоуправление самостоятельно лишь при реализации локальных жизненно важных дел и в пределах предоставленных ему государством полномочий.

Что касается форм участия населения в местном самоуправлении, то сфера их влияния начинается там, где заканчивается деятельность государственной власти. Отсюда под политическим участием ими понимается процесс, обеспечивающий рациональность взаимодействия власти и общества, предполагающий контроль над политическими институтами и взаимовыгодное партнерство.

В рамках этого принципа разрабатываются концепции современных взаимоотношений людей и власти на муниципальном уровне. Вскрывая их особенности и специфику, В. Петухов указывает, что "история становления современного местного самоуправления представляет собой поиск жизнеспособной модели местной власти, зависящей, прежде всего, от людей, жителей, горожан или селян, но не от государства. Но это неочевидно не только для государственных структур, но и для самих людей, непривычных и не умеющих самим распорядиться своими правами и нести связанную с ними ответственность".

Выявляя специфику вовлеченности людей в местное самоуправление, выделяют различные критерии социально-политического участия различных субъектов в исторической практике: свобода, единая воля (Ж.-Ж. Руссо); охрана мира и благоденствия, защита собственности и свободы (Дж. Локк), общественный интерес (Л. Штейн), недостаток любви и справедливости (Г. Гроций) и др.

Соучастие жителей в местном самоуправлении на современном этапе определяется следующими факторами: во-первых, способностью к самоорганизации; во-вторых, наличием обстоятельств, обеспечивающих взаимодействие и политическую активность населения; в-третьих, спецификой задач, которые решает местное самоуправление (Э. Макварт, 2008).

Таким образом, что касается основы местного самоуправления, то под ней все шире понимается заинтересованное участие жителей в процессах локального уровня с целью стабилизации и развития всех сфер жизнедеятельности членов местного сообщества. При этом наряду с традиционным механизмом формирования местного самоуправления через создание добровольно объединяющихся организаций предлагается другой путь – модернизация и трансформация взаимоотношений различных субъектов местного самоуправления.

Следовательно, особенностью местного самоуправления на современном этапе является то, что оно представляет собой продукт, элемент происходящих в стране поисков путей модернизации. По сути, это важный шаг вперед, поскольку местное самоуправление как институт гражданского общества олицетворяет во многом эффективность деятельности органов власти, их взаимоотношения с населением, механизм включения жителей в самостоятельное и ответственное осуществление функций управления своей повседневной жизнью.