Основные этапы становления и развития международного таможенного сотрудничества и международного таможенного права как основного регулятора международных отношений, возникающих в процессе такого сотрудничества

В науке международного права тема становления международного сотрудничества и его регулирования международным правом не является новой. Вместе с тем вопросы становления и развития международного таможенного сотрудничества и международное таможенное право по сегодняшний день остаются мало исследованными. В рамках имеющихся разработок отсутствует единая точка зрения относительно момента возникновения международного таможенного сотрудничества, а также международного таможенного права, призванного регулировать такое сотрудничество.

Среди существующих научных взглядов по вопросу возникновения международного таможенного сотрудничества преобладающей является позиция таких ученых, как К. Г. Борисов,

К. К. Сандровский и В. В. Мицик ^[1]. Согласно их мнению, международное таможенное право возникло в конце XIX – начале XX в. Эти выводы основываются на том, что возникновение международного таможенного сотрудничества связано с появлением международных организаций, уставная деятельность которых предусматривает возможность осуществления такого сотрудничества.

Представляется, что данная позиция является ошибочной, поскольку осуществление таможенного сотрудничества между государствами в рамках международных организаций стало лишь доказательством, свидетельством масштабности развития международного таможенного сотрудничества и окончательно утвердило новую его форму – международное таможенное сотрудничество в рамках международных организаций. Международное таможенное сотрудничество всего лишь обретает новую форму – сотрудничество на постоянной коллективно организованной основе в международных организациях.

Как справедливо подчеркивает Т. Н. Нешатаева, расширение социальных сфер международного сотрудничества в XIX в. привело к появлению новой формы международного сотрудничества – сотрудничество в рамках международных организаций ^[2].

Таким образом, возникновение международного таможенного сотрудничества нельзя связывать исключительно с деятельностью международных организаций. Сами отношения сотрудничества возникли намного раньше.

По мнению исследователя международных таможенных отношений А. Д. Ершова, который хотя и не указывает, когда именно возникли международные таможенные отношения и когда они стали предметом регулирования международного права, но утверждает, что возникновение международного таможенного сотрудничества зависело от возникновения и развития внешней торговли и соответственно сотрудничества государств по торговым вопросам ^[3].

Следует согласиться с А. Д. Ершовым. Действительно, международные таможенные отношения тесно связаны с международными торговыми отношениями, поскольку таможенное дело опосредует международную торговлю. Все товары, перемещаемые в рамках международной торговли через таможенные границы государств, перемещаются и перемещались с соблюдением определенного порядка такого перемещения, т.е. при выполнении всех таможенных формальностей. Поэтому естественно, что международное таможенное сотрудничество ведет свой отсчет с появления международного торгового сотрудничества.

Отношения международного таможенного сотрудничества всегда были составной частью международного торгового сотрудничества. С развитием международно-правового регулирования международных торговых отношений связано и появление первых международных договоров по таможенным вопросам как источников международного таможенного права – правовой формы международного таможенного сотрудничества. В заключаемых международных торговых договорах часто регламентировались и таможенные вопросы: относительно таможенных тарифов, пошлин, регулирования ввоза, вывоза товаров.

Когда стали заключаться первые торговые договоры? Согласно "Повести временных лет" первый в истории Киевской Руси торговый договор был подписан в X в. По русско-византийскому договору 907 г. обе стороны гарантировали друг другу определенные торговые привилегии и устранили некоторые спорные проблемы в двусторонних отношениях.

По мнению ученого-международника Д. Б. Левина, заключение первых торговых договоров и решение в их рамках таможенных вопросов, относится к XVI в. ^[4] В XVIII в. заключаются уже собственно специальные соглашения по таможенным тарифам. Первым из наиболее известных соглашений является англо-португальское соглашение 1703 г.

Таким образом, первые попытки осуществления международного таможенного сотрудничества государствами имели место уже в древности.

Первый этап развития международного таможенного сотрудничества – с древнейших времен до конца XIX в. – характеризуется тем, что сотрудничество носило двусторонний характер и осуществлялось на основе заключенных международных договоров. Возникнув в рамках международного торгового сотрудничества, международное таможенное сотрудничество постепенно выделилось из него в самостоятельную область международного сотрудничества и вплоть до конца XIX в. развивалось исключительно в рамках договорно-правовой координации.

Второй этап развития берет отсчет с 1891 г., когда образовалась первая международная организация по таможенным вопросам – Международный союз для публикации таможенных тарифов.

С этого времени осуществление международного таможенного сотрудничества стало возможным не только в форме подписания международных договоров. Было положено начало развитию институциональной формы международного таможенного сотрудничества, т.е. сотрудничества на постоянной коллективной организационной основе. Ее появление характеризовалось созданием ряда международных органов и международных межправительственных организаций в соответствующей сфере сотрудничества. Исторический период с 1891 г. до 40-х гг. XX в. можно отметить как время прогрессивного развития международного таможенного сотрудничества, на протяжении которого формировались основы многостороннего сотрудничества на постоянно действующей коллективной основе.

Основным отличием этого периода является то, что, во-первых, оно носило уже не двусторонний, а многосторонний характер, а, во-вторых, целью этого сотрудничества был информационный обмен по таможенным вопросам прежде всего по вопросам таможенных тарифов. Таким образом, международное таможенное сотрудничество носило информационный характер.

Остановимся на характеристике первой международной межправительственной организации по таможенным вопросам – Международном союзе публикации таможенных тарифов, образование которой положило начало следующего, второго периода в истории становления и развития международного таможенного сотрудничества. Эта информационнотехническая организация была учреждена в 1890 г. на основе Конвенции о создании Международного союза для публикации таможенных тарифов, заключенной по инициативе правительства Бельгии ^[5], начала свою деятельность 1 апреля 1891 г. и существует по сегодняшний день, насчитывает 50 государств- участников. Ее основными задачами являются систематизация, издание и распространение информации о таможенных тарифах и таможенном законодательстве различных государств. В целях осуществления задач Международного союза государства-участники обязались ежегодно предоставлять ему специальные документы:

1) национальные таможенные законы и таможенный тариф;

2) постановления о внесении изменений в национальное таможенное законодательство и тарифы;

3) национальные циркуляры, инструкции, правила таможенных учреждений о применении тарифов или классификации товаров;

4) тексты двусторонних торговых договоров, международных конвенций и внутренних законов, имеющих прямое отношение к действующим таможенным тарифам. Тексты этих документов подлежат публикации в сборнике "Международный таможенный бюллетень".

Путем публикации присылаемых договаривающимися сторонами документов через сборник доводилась необходимая информация по таможенным вопросам до всех заинтересованных сторон и тем самым налаживалось международное таможенное сотрудничество.

Долгое время Международный союз публикации таможенных тарифов оставался единственной международной организацией, занимавшейся исключительно таможенными вопросами. Однако быстрого развития институциональная форма международного таможенного сотрудничества не получила. Международный союз публикации таможенных тарифов долгое время (вплоть до середины XX в.) оставался единственной организацией, занимавшейся собственно таможенными вопросами, в рамках которой государства занимались решением таможенных вопросов.

В рамках второго периода развития международного таможенного сотрудничества отдельные таможенные вопросы решались на созванных под эгидой Лиги наций Женевских конференциях 1923 и 1928 гг.: об упрощении таможенных формальностей, о сведении к минимуму запрещений и ограничений во внешней торговле, о сотрудничестве в борьбе с контрабандой и некоторые другие.

Третий период развития международного таможенного сотрудничества начинается с 1940-х гг.

Если ранее развитие международное таможенное сотрудничество носило информационный характер, то с 1940-х гг., и особенно после Второй мировой войны, одного информирования по таможенным вопросам стало недостаточно. В это время обостряются противоречия в мировом рыночном хозяйстве, растет потребность в комплексном совершенствовании механизма регулирования международных экономических, т.е. хозяйственных связей. Под воздействием научно-технического прогресса происходят большие изменения в товарной структуре мировой торговли в пользу обрабатываемой продукции (готовой продукции), быстро расширяется ее номенклатура, развиваются новые сферы внешнеэкономических связей, увеличиваются объемы перемещаемых через таможенные границы различных товаров в рамках международной торговли. Все это требует разработки единых международных таможенных правил (стандартных правил), унифицированных таможенных процедур и единой классификации и кодирования товаров, а также создания специальной международной таможенной организации, которая бы всем этим целенаправленно занималась.

15 декабря 1950 г. с целью повышения уровня согласованности и единообразия таможенных систем и усиления изучения проблем, возникающих в ходе развития и улучшения таможенной техники и таможенного законодательства в Брюсселе была подписана Конвенция о создании Совета таможенного сотрудничества. Инаугурационная сессия СТС состоялась в Брюсселе 26 января 1953 г. В ее работе приняли участие 17 государств-членов. День 26 января стал отмечаться как Международный день таможенника.

Совет таможенного сотрудничества был образован не только как исполнительный орган для реализации в жизнь разработанных под эгидой организации международных таможенных конвенций, но прежде всего как институциональная основа международного сотрудничества в области таможенного дела.

Согласно ст. 3 Конвенции к основным функциям СТС относятся:

1) изучение всех вопросов, касающихся таможенного сотрудничества;

2) изучение технических аспектов таможенных систем, равно как и связанных с ними экономических факторов, с целью предложения членам организации практических средств достижения возможно более высокого уровня согласованности и единообразия;

3) подготовка проектов конвенций и поправок к конвенциям, а также вынесение рекомендаций относительно их принятия заинтересованными государствами;

4) разработка рекомендаций, обеспечивающих единообразное толкование и применение конвенций, заключенных в результате деятельности организации, а также осуществление в этих целях функций, которые могут быть прямо предписаны этими конвенциями в соответствии с их положениями;

5) разработка примирительных рекомендаций для разрешения споров по толкованию и применению вышеупомянутых конвенций;

6) обеспечение распространения информации, касающейся таможенного регулирования и процедур;

7) предоставление заинтересованным государствам по своей инициативе или по их просьбе информации или советов по таможенным делам и вынесение в связи с этим рекомендаций;

8) сотрудничество с другими межправительственными организациями по вопросам, входящим в компетенцию организации.

Совет таможенного сотрудничества должен был реализовывать и реализовывал свои основные направления деятельности для достижения цели создания организации – обеспечения согласованности и единообразия таможенных систем государств-членов в интересах международной торговли.

Международная межправительственная организация СТС постепенно превращается из региональной организации (ограниченной зоной европейского континента) в организацию международного таможенного сотрудничества мирового масштаба и становится центральным звеном международного таможенного сотрудничества, его институциональной основой. Происходит окончательное становление многостороннего международного таможенного сотрудничества на постоянно действующей коллективной основе в рамках институциональной формы. Получает развитие новое направление международного таможенного сотрудничества – сближение национальных правовых систем в области таможенного дела, включающая в себя в том числе разработку унифицированных международно-правовых норм в различных областях таможенных отношений.

До образования СТС вышеперечисленные вопросы решались в рамках ООН. Так, рабочей группой по таможенным вопросам и рабочей группой по транспорту ЕЭК ООН был разработан ряд документов с целью упрощения таможенных формальностей и документов, которые оказали влияние и на международный товарооборот, например: Международная конвенция, касающаяся облегчений при ввозе товарных образцов и рекламных материалов, от 7 февраля 1952 г.; Таможенная конвенция, касающаяся временного ввоза автотранспортных средств, служащих для коммерческих целей, от 18 мая 1956 г.; Таможенная конвенция, касающаяся контейнеров, от 2 декабря 1972 г.; Конвенция МДП; Европейская конвенция о таможенном режиме относительно поддонов, применяемых при международных перевозках, от 9 декабря 1960 г.

Некоторые таможенные вопросы были также включены в ГАТТ 1947 г. ^[6] (ст. V "Свобода транзита", ст. VII "Оценка товаров для таможенных целей", ст. VIII "Сборы и формальности, связанные с ввозом и вывозом", ст. XXIV "Территориальное применение – Приграничная торговля – Таможенные союза и зоны свободной торговли"). В дальнейшем все вышеуказанные акты были использованы в работе СТС.

Если коснуться истории возникновения СТС, то необходимо отметить, что 12 сентября 1947 г. 13 европейских государств – членов Комитета по Европейской экономической кооперации приняли совместную декларацию о создании Исследовательской группы для изучения возможности учреждения одного или нескольких внутриевропейских таможенных союзов, базирующихся на принципах, заложенных в ГАТТ. В 1948 г. Исследовательской группой были учреждены два комитета – Экономический комитет и Таможенный комитет. Деятельность Экономического комитета впоследствии была приостановлена, его права и обязанности переданы в порядке правопреемства Организации по экономическому сотрудничеству в Европе (ОЭСЕ). Эта организация занималась распределением американской помощи в Европе и позже была преобразована в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) ^[7].

Таможенный комитет приступил, в свою очередь, к работе по сравнительному изучению различных аспектов таможенного дела, в том числе таможенных процедур в государствах- участниках, для их последующего упрощения и стандартизации, а также создания единой товарной номенклатуры и унифицированных правил таможенной оценки товаров. В результате деятельности Таможенного комитета 15 декабря 1950 г. в г. Брюсселе были приняты три международных соглашения в области таможенного дела:

1) Конвенция о создании Совета таможенного сотрудничества (вступила в силу 4 ноября 1952 г.);

2) Конвенция об оценке товаров для таможенных целей (вступила в силу 28 июля 1953 г.);

3) Конвенция о номенклатуре для классификации товаров в таможенных тарифах (вступила в силу 11 сентября 1956 г.) ^[8].

Принятые международные таможенные конвенции заложили фундамент современного международного таможенного права.

Таким образом, основной целью международного сотрудничества в области таможенного дела стало согласование таможенных систем государств для облегчения мировой торговли.

Быстрое развитие мировой торговли и ее товарной номенклатуры обусловило общую потребность государств в совершенствовании правовой базы таможенного дела. Все большее количество стран ощутили необходимость в упрощении и унификации национальных таможенных систем путем сближения национальных правовых систем в области таможенного дела, сокращения таможенных формальностей и таможенных процедур, а также координации деятельности таможенных органов. Эти процессы, соответственно, не могли не повлиять на масштабы функционирования СТС. Постепенно из региональной организации, ограниченной рамками Европы, СТС преобразовался в многостороннюю международную организацию мирового масштаба. Первой неевропейской страной, которая присоединилась к СТС, стал Пакистан. В числе первых неевропейских государств, подписавших Конвенцию о создании СТС от 15 декабря 1950 г. были также Египет (1956 г.), Габон (1956 г.), Индонезия (1957 г.), Гаити (1958 г .), Иран (1959 г.), Сирийская Арабская республика (1959 г.), Япония (1964 г.), Соединенные Штаты Америки (1970 г.) и др. ^[9]

Четвертый период развития международного таможенного сотрудничества охватывает временные рамки с 1994 г. до наших дней.

В этот период образовывается ВТО, СТС принимает новое рабочее название – ВТАО. Происходит окончательное утверждение процессов сближения (унификации и гармонизации) права в области таможенного дела. Получает широкое применение такое новое направление международного таможенного сотрудничества, как предоставление профессионально-технической помощи в таможенном деле. Нарастающая потребность в правовом регулировании отношений, возникающих в процессе международного таможенного сотрудничества, привела к формированию в рамках международного права новой системы норм и принципов, а именно норм и принципов новой отрасли международного права – международного таможенного права.

В рамках данного этапа можно выделить следующие важные события.

1. 1994 г. – образуется ВТО как международная межправительственная организация всемирного масштаба, занимающаяся вопросами международной торговли, а поскольку международная торговля невозможна без трансграничных перемещений лиц, товаров и транспортных средств, соответственно, в круг вопросов, решаемых ВТО, неизбежно попадают и таможенные аспекты международной торговли. По итогам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров принимаются следующие важнейшие международно-правовые акты в таможенной сфере, например: Соглашение о применении ст. VII ГАТТ 1994 г. "Оценка товара в таможенных целях", Соглашение по правилам происхождения ВТО.

2. В 1994 г. СТС принимает новое рабочее название "Всемирная таможенная организация". Всемирная таможенная организация становится центром международного сотрудничества, место постоянных контактов представителей таможенных служб различных государств мира, где происходит их оперативное информирование по таможенному делу. В настоящее время ВТАО является единственной международной межправительственной организацией мирового масштаба в области таможенного дела, основным звеном международного сотрудничества в области таможенного дела, его институциональной основой. Всемирная таможенная организация объединяет более 170 государств мира и обладает серьезным политическим авторитетом в мировом сообществе. Россия присоединилась к деятельности этой международной организации 1992 г. как правопреемница СССР. Верховный Совет СССР принял постановление от 09.10.1990 № 1712-1 "О присоединении Правительства СССР к Конвенции о создании Совета таможенного сотрудничества от 15 декабря 1950 года". Конвенция вступила в силу для СССР 8 июля 1991 г.

26 декабря 1991 г. МИД России была направлена нота Генеральному секретарю СТС Т. Хейесу о том, что членство СССР в СТС, во всех его органах, а также во всех заключенных в его рамках или под его эгидой конвенциях, соглашениях и других международно-правовых инструментах продолжается Российской Федерацией и что в этой связи в СТС вместо названия "Союз советских социалистических республик" должно использоваться наименование "Российская Федерация". В ноте МИД России было также указано о сохранении за Россией ответственности за все права и обязательства СССР в СТС, включая финансовые обязательства. Таким образом, с 1992 г. Российская Федерация является членом СТС, а ныне продолжает свое членство в этой крупнейшей международной межправительственной организации с новым наименованием – ВТАО.

3. На этом этапе развитии международного таможенного сотрудничества постепенно из рамок международного экономического права начинает выделяться самостоятельная отрасль международного права – международное таможенное право. Примерно с 1999 г. можно констатировать, что фактически возникла новая отрасль международного права. В 1999 г. была принята новая редакция Киотской конвенции. Фактически эта Конвенция представляет собой кодифицированный международный правовой акт в области таможенного дела, охватывает практически все вопросы международного таможенного регулирования. Конвенция является основой для дальнейшего развития международного таможенного права путем заключения государствами двусторонних и многосторонних конвенций, развивающих ее положения.