Основные этапы административной реформы в Китайской Народной Республике

Особенность современных административных реформ в Китае связана с тем, что они происходят в рамках строительства "социализма с китайской спецификой" под целенаправленным партийным патронажем со стороны Коммунистической партии Китая (КПК). Нынешний этап административных реформ начался в 1993 г. на XIV съезде КПК, где было принято решение о построении в Китае "социалистической рыночной экономики". Постановление ЦК КПК "О некоторых вопросах создания системы социалистической рыночной экономики" (ноябрь 1993) и программные документы съезда обозначили поворот китайского руководства к рынку в качестве главного механизма оптимального распределения ресурсов в стране, что предполагало использование государственного макроэкономического регулирования рынка. Одновременно подчеркивалось, что переход к социалистической рыночной экономике делает необходимым проведение серьезной реформы государственного управления. Целью административной реформы было провозглашено повышение эффективности управления с помощью перехода от прямого административного контроля к косвенному контролю и макрорегулированию^[1].

Основные направления современных административных реформ в Китае:

– сокращение численного состава госаппарата;

– реорганизация структуры Госсовета;

– новая эффективная кадровая политика, осуществляемая путем тщательного подбора, подготовки, воспитания и расстановки кадров.

В 1996 г. принята долгосрочная программа реформы госаппарата, предусматривающая переход в течение 20 лет к новой административной системе управления, адекватной современной рыночной экономике Китая. Такой переход должен быть завершен к 2015 г. Программа нацеливает на создание "небольшого правительства в большом обществе" и дает определение "современной административной системы" как структуры, осуществляющей эффективное "косвенное управление, контроль и поддержание баланса в экономике"^[2]. Каждый новый съезд КПК является этапом на пути реализации этой программы, поэтому сегодня современные административные реформы в Китае можно разделить на четыре основных этапа.

Первый этап (1993–1998), XIV съезд КПК: принятие решения о создании прочной правовой основы для построения цивилизованной рыночной экономики. Руководством КПК разработан план мероприятий по упорядочению деятельности правительства и ликвидации устаревших функций аппарата, которые тормозили работу государственных предприятий в условиях рынка.

Второй этап (1998–2002), XV съезд КПК: генеральный секретарь ЦК КПК Цзян Цзэмииь (р. 1926) выступил с докладом "Высоко неся великое знамя теории Дэн Сяопина, перевести строительство социализма с китайской спецификой на рельсы XXI века". В докладе отмечалось, что в современном Китае только теория Дэн Сяопина, объединившая марксизм с реальностью сегодняшнего Китая, может решить перспективы и судьбу социализма^[3].

В качестве руководящего ориентира в докладе была выдвинута основная программа партии на первоначальный период строительства социализма, при этом упор делался на укрепление государственной законности, строительство правового социалистического государства. Цзян Цзэминь подчеркивал необходимость создать систему административного управления, отличающуюся высокой эффективностью работы, скоординированностью действий, определенностью функций, высоким уровнем их реализации. В качестве конкретных мер по выполнению этой задачи Цзян Цзэминь назвал:

– преобразование комплексных экономических министерств и ведомств в министерства и ведомства, осуществляющие макроэкономическое регулирование;

– упорядочение специализированных отраслевых экономических министерств и ведомств и сокращение их численности;

– укрепление министерств и ведомств, осуществляющих функции исполнения законов и надзора за исполнением законов^[4].

Третий этап (2002–2007), XVI съезд КПК: на пост генерального секретаря ЦК КПК избран Ху Цзиньтао (р. 1942). Новое китайское руководство приняло решение привести действующее социалистическое законодательство в соответствие со стремительно развивающимися рыночными отношениями. В административной сфере это выразилось в реформировании государственного аппарата, нацеленном на сокращение его функций и оптимизацию организационной структуры. Началось поощрение развития системы местного самоуправления на низовом уровне – в деревне для усиления контроля над расходованием налоговых поступлений на местах^[5].

Заместитель председателя Государственного комитета по делам развития и реформы КНР Чжу Чжисинь отметил, что на данном этапе реформы не только получили стремительное развитие общие количественные показатели экономики, но и заметно повысились качество и эффективность развития. С 2003 по 2006 г. экономика Китая показала среднегодовые темпы роста на уровне 10,4%, что выше аналогичного среднего мирового показателя за то же время (4,9%). Это был один из лучших периодов после провозглашения Нового Китая (1911), отличающийся быстрым ростом, стабильностью развития и хорошей экономической эффективностью. Были сделаны новые шаги в области реформы и открытости, структурного регулирования, экономии энергии и снижения выбросов вредных веществ, охраны окружающей среды; продолжала улучшаться эффективность предприятий; увеличились финансовые доходы^[6].

Четвертый этап (с 2007 г.), XVII съезд КПК: обозначены новые цели и задачи внутригосударственного строительства, а также ключевые внешнеполитические позиции КНР. Как заявил Ху Цзиньтао, доклад XVII съезда КПК является "программой действий, направленной на твердое отстаивание развития социализма с китайской спецификой под руководством КПК"^[7]. Сделаны новые акценты реформирования на всестороннем, сбалансированном и устойчивом развитии страны, тем самым партийное руководство уточнило путь и способы дальнейшего развития Китая.

Современную административную систему Китая возглавляет Госсовет – высший государственный исполнительный орган КНР, который вырабатывает общие стратегические направления развития страны и отвечает за координацию деятельности министерств и ведомств. Госсовет также контролирует деятельность Государственного ревизионного комитета, министерства финансов, Народного банка Китая. В этих административных структурах занято примерно 70% служащих всех министерств, ведомств и объединений центрального уровня.

Сокращение функций и некоторых структур Госсовета в процессе административных реформ главным образом связано с постепенным сокращением государственных заказов. В течение первого этапа реформ количество госзаказов (в наименованиях продукции) было уменьшено с 2 тыс. до 400, что привело к значительному сокращению аппарата Госсовета и ликвидации некоторых министерств и ведомств. Всего в Госсовете КНР после проведения первого этапа реорганизации в 1998 г. сохранилось лишь 29 ведомств, имеющих статус министерств (до реорганизации их было 42). Еще большие изменения коснулись министерского звена: из 29 министерств были сокращены 12 (министерства угольной, металлургической, машиностроительной и др.). В обновленной структуре Госсовета появились министерства, которых раньше не было: образования, информационной промышленности, труда и социального страхования, науки и техники. Вместе с тем в ходе реформирования Госсовета были сохранены подразделения, осуществляющие государственное макроэкономическое регулирование, а также организованы новые структуры, отвечающие за передовые технологии.

Одновременно с сокращением количества структур на министерском уровне заметно уменьшилась и штатная численность управленческого аппарата оставшихся ведомств. Например, руководители министерств вместо 12 заместителей по старому штатному расписанию теперь имеют лишь пять. В целом аппарат министерств сократился на 15%, на провинциальном уровне учреждений стало меньше на 25–30%, а служащих в среднем на 20%. К концу реформы (т.е. к 2015 г.) планируется сократить более 2 млн госслужащих, или 25% от их общего числа в современном Китае.

Таким образом, основным направлением совершенствования кадровой политики стали сокращение избыточного количества служащих в управленческих звеньях различного уровня и акцент на оптимальное и эффективное использование специалистов и управленцев^[8].

Между тем некоторые эксперты призывают с осторожностью относиться к этим данным, поскольку немало ликвидированных госучреждений было переведено в статус "общественных институтов", фактически с сохранением штатов^[9].

Важной особенностью административной реформы стало формирование в структуре госаппарата специальных органов, в ведение которых передавались контрольные права на государственное имущество. Правительство стремилось упорядочить вопросы обращения с собственностью, ранее фактически находившейся в распоряжении центральных министерств и ведомств, а также местных правительственных структур. После ликвидации ряда министерств координировать операции с государственной собственностью стали новые административные структуры на уровне центра и каждой административной единицы – провинции, города центрального подчинения, уезда (города), волости (города, поселка). Была создана так называемая вертикаль ответственности нижестоящих структур перед вышестоящими, а также перед ВСНП^[10] и Госсоветом. При этом административные власти напрямую не распоряжались собственностью: они делегировали это право предприятиям, фирмам, компаниям, непосредственно работавшим с госсобственностью. По сути, контроль осуществлялся только за тем, чтобы операции с собственностью проводились строго в пределах законов и определенных государством правил.

На местном уровне действовала трехзвенная система участия государства в управлении государственной собственностью. Первое звено включало в себя провинциальную или городскую комиссию государственной собственности, которая представляла интересы государства на уровне конкретной административной единицы. Второе звено состояло из генеральных отраслевых объединений, выполнявших функции распорядителей государственной собственностью. Третье звено представляли отдельные фирмы и компании, которым распорядители (второе звено) передавали право непосредственно оперировать с государственной собственностью. На втором этапе реформ XV съезд КПК достаточно критично оценил деятельность этих структур, подчеркнув, что они не сумели в полной мере реализовать возлагавшиеся на них надежды и это привело к многочисленным злоупотреблениям. После съезда все эти структуры были расформированы и переданы под контроль министерства финансов.

Важным направлением реформы государственного управления стала некоторая децентрализация административного аппарата. Многие ведомства, прежде непосредственно подчиненные Госсовету, были переданы в министерское подчинение, стали подотчетны конкретным министерствам. При этом на базе министерств и других подразделений Госсовета были созданы хозяйственные организации, утратившие административно-управленческие функции и развивающиеся на чисто рыночной основе. Например, на базе бывшего министерства авиационной и космической промышленности были созданы Генеральная компания авиационной промышленности и Генеральная компания космической промышленности как хозяйственные организации, наделенные статусом юридических лиц; они стали заниматься научно-техническими исследованиями, производством и коммерцией в интересах как обороны, так и гражданских отраслей народного хозяйства. Одновременно произошло перенесение центра тяжести административного управления в сферу макроэкономического регулирования с целью усиления координации действий правительственных структур в решении важных экономических задач.

Образование отраслевых объединений поощрялось китайским руководством вплоть до XV съезда КПК. Это было связано с целым рядом причин. В частности, необходимо было трудоустроить значительное количество кадровых работников, которые подпадали под сокращение в результате реформ, и обеспечить нормальное функционирование экономики в новых условиях, когда демонтировались структуры в министерствах, а рынок еще недостаточно сформировался, чтобы эффективно регулировать экономические процессы на низовом уровне. Отраслевые управления должны были выполнять и административные, и коммерческие функции, при этом они имели доступ к государственным финансовым средствам и материалам, что вполне устраивало управленцев, которые взамен утраты административных постов в руководстве приобретали возможность зарабатывать большие деньги, переместившись на руководящие должности в экономических структурах.

По мнению российских исследователей, для устойчивости политического режима КНР на этапе его реформирования позитивное значение отраслевых объединений было очевидным. Они гарантировали стабильность правительственного аппарата в центре и на местах, поскольку способствовали относительному урегулированию проблемы занятости кадров в процессе реформ, причем сохранение занятости сопровождалось и сохранением привилегий, материальных выгод, которыми всегда обладали управленцы. Создание отраслевых объединений стимулировало активность рыночных отношений, так как объединения только в течение трех лет с момента своего возникновения находились на бюджетном финансировании, а затем полностью входили в рыночные отношения. К концу 1992 г. в стране насчитывалось уже 486 700 государственных отраслевых объединений, при этом 10% из них были организованы партийными и правительственными чиновниками^[11].

Между тем китайские исследователи обращают внимание на то, что опыт работы отраслевых объединений был далеко не безупречен: в практике их деятельности использовалась финансовая "дань" с предприятий, которую те передавали в распоряжение отраслевых объединений, что вело к иждивенческому положению последних и вносило напряженность в отношения между ними и подведомственными предприятиями. Имели место и другие финансовые злоупотребления, а также факты откровенного вмешательства объединений в рыночный процесс – непосредственно в производственные и торговые операции предприятий, что наносило серьезный ущерб развитию экономики. Другими словами, создание отраслевых объединений вело к усилению регионализма и появлению отраслевых монополистов в разных отраслях экономики^[12].

После XV съезда КПК (1998) китайское руководство начало постепенно пересматривать отношение к отраслевым объединениям, часть из них была ликвидирована, в особенности это коснулось легкой, текстильной отраслей и некоторых других промышленных объединений. Сегодня важную роль в деятельности китайского правительства в центре и на местах играют координирующие и временные органы, подчиненные Госсовету. Они создаются и расформировываются в зависимости от текущих политических и экономических задач и увязывают работу министерств и государственных комитетов в определенных сферах производства. Наиболее значимыми из них являются Государственная руководящая группа по науке, технике и образованию, Руководящая группа по оказанию помощи в развитии бедных районов, Всекитайский комитет по озеленению, Координационный комитет по работе с женщинами и детьми и др.^[13]

В ходе реформы на местном уровне образовались новые структуры: генеральные акционерные компании в составе нескольких групп предприятий, которые наблюдали от лица государства за собственностью, находящейся в практическом пользовании у предприятий; крупные объединения предприятий, контролировавшие конкретные сферы производства; производственные ассоциации, призванные контролировать значительное число средних и мелких фирм и предприятий.

Провинциальные и городские правительства заключали с предприятиями договоры и контракты, в которых четко очерчивалась сфера их ответственности и самостоятельности. Постепенно такие договоры заключили в целом по стране 20 тыс. предприятий. Контрактная система оставляет за предприятиями некоторую долю экономической самостоятельности, однако при этом она предусматривает значительный административный контроль, оценку новых инвестиционных проектов и ежегодный учет госсобственности. По мнению китайских исследователей, достаточно часто управление госсобственностью переплетается или даже подменяется обычным администрированием^[14], поэтому поиск новых более эффективных форм государственного регулирования в условиях рынка продолжается.

Во многом благодаря успешным реформам Китай в последние десятилетия удерживает лидерство по экономическим показателям развития: его удельный вес в мировой экономике поднялся с 2,7% в 1970 г. до 10,85% в 2001 г. и, по прогнозу Всемирного банка, будет продолжать расти до 14,2% в 2015 г.^[15] Все это свидетельствует в пользу того, что китайские административно-государственные реформы создают прочную базу для динамичного экономического развития страны в глобализирующемся мире.

Новый лозунг китайских реформ, сформулированный в 2007 г. на XVII съезде КПК: "Китай станет обществом всеобщей гармонии в XXI веке!", отражает уверенность политической элиты страны в том, что китайский путь модернизации принесет стране процветание с помощью сглаживания уровня развития разных слоев общества и укрепления традиционных конфуцианских ценностей. Среди наиболее заметных "новых акцентов" четвертого этапа реформирования можно выделить следующие.

1. Появился новый призыв: "Обеспечить к.к хорошее, так и быстрое развитие!" Тем самым был сделан акцент на переход от экстенсивных к интенсивным способам обеспечения экономического роста.

2. Были поставлены новые задачи, нацеленные на улучшение жизни народа: достижение гармоничного развития, расширение социалистической демократии, обеспечение прав и интересов народа, повышение качества культурного строительства, развитие социальной сферы, цивилизованности нации. Сделан упор на социальном строительстве; решении проблем образования, занятости, социального обеспечения, здравоохранения, наиболее актуальных для Китая в настоящее время^[16].

3. Появилось понятие "экологическая культура", свидетельствующее о том, что китайское руководство признает не только достижения своей страны в различных областях, но и существующие проблемы, например тот факт, что экономический бум в Китае привел к экологической деградации. Сегодня 16 из 20 самых загрязненных городов мира находятся в Китае; почти 75% воды в стране слишком токсично, чтобы считать ее пригодной для употребления, а многие реки нельзя использовать для полива сельскохозяйственных культур. Налицо деградация почвы и истребление лесов, ведущее к постоянным наводнениям.

4. Значительное внимание уделяется реформе политической системы, в частности отмечена необходимость ее углубления. По мнению заместителя руководителя исследовательского центра при Партийной школе ЦК КПК Чжоу Тяньюна, это может рассматриваться как готовность КПК к расширению упорядоченного участия граждан в политических делах. В устав партии были добавлены концепции научного развития, строительства гармоничного общества, а также защиты окружающей среды, которые были выдвинуты Ху Цзиньтао^[17].

Таким образом, концепция строительства "гармоничного общества" в Китае означает, что руководство страны старается найти оптимальный баланс между демократизацией общественного управления (в китайской трактовке) и поддержанием общественно-политической стабильности и законности при сохранении власти КПК. В рамках реализации концепции построения "гармоничного общества" руководство страны предприняло достаточно либеральные шаги при осуществлении своей кадровой политики: впервые в истории КНР представитель одной из демократических партий стал министром китайского правительства, т.е. в высшие эшелоны власти допущен чиновник, не являющийся членом КПК.

Обновлением кадров теперь занимается специально созданное министерство кадров. Назначены новые министры иностранных дел, науки и техники, земельных и природных ресурсов, водного хозяйства и др. На местном уровне обновлено более 90% численного состава государственной администрации. Параллельно за последние годы 19 млн руководящих работников прошли партийно-политическую переподготовку, в ходе которой они познакомились с последними политическими и экономическими концепциями нынешнего китайского руководства. Благодаря этим мерам в средний эшелон руководящих кадров пришли люди, нацеленные на проведение в жизнь обновленного курса руководства КНР. Важнейшей опорой властной базы Ху Цзиньтао выступает сформировавшаяся новая и довольно многочисленная так называемая "комсомольская фракция" (т.е. лица, работавшие в руководстве китайского комсомола, в том числе непосредственно вместе с нынешним китайским лидером). Разработаны меры по снижению уровня коррумпированности партийно-государственного аппарата.

Вместе с тем внутри партии в последние годы достаточно успешно проведена определенная реформаторская работа, что позволило обновить местный руководящий состав, подкорректировать идеологическую платформу и повысить организационно-управляющис возможности КПК. Важные шаги сделаны на пути ужесточения требований к партийным и правительственным кадрам. В частности, введены максимальные сроки занятия руководящих партийных и государственных должностей на всех уровнях (кроме высшего руководства, для которого, впрочем, тоже фактически сложилась 10-летняя норма нахождения у власти), правила ротации руководящих кадров, обязательные нормы поведения и должностные ограничения партгосфункционеров. Установленные возрастные рамки способствовали заметному омоложению местных партийных кадров. Эти меры направлены на обеспечение более четкой работы партийных структур, борьбу с традиционно присущими китайской политической элите явлениями клановости, бесконтрольности власти партруководителей, восстановление позабытых морально-этических стандартов^[18].

Таким образом, административная реформа в Китае развивается сегодня в парадигме мягкого административного мышления, с перманентной перестройкой аппарата управления по модели живого организма, гибко реагирующего на новые запросы китайского общества. Совершенствование структуры и деятельности государственного аппарата сосредоточено на поиске оптимальных административных структур, которые должны обеспечить развитие и высокую эффективность китайских реформ.