Органы власти и управления

Общая структура высших органов власти и управления во время войны осталась в принципе такой, какой она сложилась в пору образования Советского государства и была закреплена в Конституции РСФСР. Военная обстановка не вызвала всеобщего свертывания деятельности конституционных органов. Как и до войны, регулярно созывались всероссийские съезды Советов. В ноябре 1918 г. состоялся VI, в декабре 1919 г. - VII, в конце 1920 г. - VIII съезд Советов. Правда, теперь всероссийские съезды стали созываться реже - один раз в год.

Продолжали функционировать ВЦИК, его Президиум, а также СНК, хотя в правовом положении и формах деятельности этих органов произошли изменения, вызванные стремлением к совершенствованию советского государственного аппарата. Состоявшийся в марте 1919 г. VIII съезд РКП(б) в резолюции по организационному вопросу обратил внимание на необходимость некоторых изменений в структуре и деятельности высших и местных органов власти и управления. В соответствии с этим VII Всероссийский съезд Советов 9 декабря 1919 г. принял постановление "О советском строительстве". Аналогичный акт издал VIII съезд Советов 29 декабря 1920 г. Оба постановления внесли изменения в порядок деятельности ВЦИК, Президиума ВЦИК, Совнаркома и местных Советов.

VII съезд Советов установил сессионный порядок работы ВЦИК. До этого он был постоянно действующим органом и собирался на свои заседания иногда по нескольку раз в месяц. Теперь было решено устраивать очередные заседания ВЦИК раз в два месяца. Предусматривалась возможность созыва чрезвычайных заседаний. Такой порядок позволял членам ВЦИК больше работать на местах, в массах и освобождал их от необходимости постоянно находиться в Москве. В тех же целях - усиления связи ВЦИК с местами - VIII съезд Советов увеличил его состав с 200 до 300 членов. Съезд поручил ВЦИК также пересмотреть личный состав всех центральных государственных учреждений.

Конституция РСФСР 1918 г. не регламентировала правовое положение Президиума ВЦИК, лишь упоминая о его существовании. VII и VIII Всероссийские съезды Советов уточнили компетенцию этого органа. Президиум должен был подготавливать материалы для заседаний ВЦИК, вносить проекты декретов на его рассмотрение, наблюдать за исполнением постановлений ВЦИК и т.п. В период между заседаниями ВЦИК Президиум имел право утверждать и приостанавливать постановления Совнаркома, назначать по представлению Совнаркома наркомов. Президиуму предоставлялось также право отменять постановления СНК и издавать в порядке управления необходимые постановления от имени ВЦИК. Таким образом, Президиум ВЦИК превращался в самостоятельный орган власти и управления.

Постановление VIII съезда Советов развивало и конституционные положения, касавшиеся Совета Народных Комиссаров. В соответствии с ним СНК рассматривал и утверждал все декреты и общегосударственные мероприятия, не терпящие отлагательства, в том числе поделай военным, и все мероприятия, влекущие за собой обязательства для РСФСР в международных отношениях.

В то время как совершенствование высших органов власти и управления вытекало из общих закономерностей развития Советского государства, чрезвычайные условия интервенции и гражданской войны потребовали создания особого органа, объединяющего усилия всего государства в борьбе с врагом. Так возник Совет Рабочей и Крестьянской Обороны, учрежденный Декретом ВЦИК от 30 ноября 1918 г. Совет объединял работу военного и важнейших хозяйственных ведомств, обеспечивал военный режим в промышленности, на транспорте, в продовольственном деле. Ему была предоставлена вся полнота прав в деле мобилизации сил и средств для обороны страны. Совет возглавлял Председатель СНК В.И. Ленин. Членами Совета были представители от ВЦИК, Реввоенсовета, Чрезвычайной комиссии по производству снабжения, НКПС, Наркомпрода.

В начале 1920 г., когда у Советского государства появилась возможность приступить к хозяйственному строительству, перед Советом Рабочей и Крестьянской Обороны была поставлена задача обратить особое внимание на экономику. В соответствии с этим в апреле 1920 г. он был преобразован в Совет Труда и Обороны (СТО).

В декабре 1920 г. VIII Всероссийский съезд Советов принял постановление о Совете Труда и Обороны, которое уточнило его правовое положение. Он должен был действовать на правах комиссии СНК и руководить главным образом хозяйственным строительством. В частности, на него возлагались обязанности по установлению единого хозяйственного плана, направлению работы хозяйственных наркоматов в соответствии с планом, осуществлению контроля за его исполнением.

VIII съезд Советов подтвердил, что законодательными органами являются Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. Никто кроме них не имел права издавать законодательные, акты общегосударственного значения.

Борьба за упрочение законности требовала уточнения правового положения местных органов власти и управления, последовательного проведения принципа демократического централизма в отношении центра и мест. Конституция РСФСР не перечисляла права местных органов власти и управления, проводя лишь общую идею о том, что они должны заниматься сугубо местными делами и осуществлять постановления всероссийских органов. Вместе с тем Конституция не ограничивала "местные дела" какими-либо рамками. Исходя из этого, можно отметить в годы гражданской войны две характерные тенденции в развитии правового положения местных Советов: с одной стороны, изъятие из их компетенции вопросов, по своей природе являющихся общегосударственными, с другой - сохранение за местами весьма широких прав. Эти тенденции отразились в законодательстве о Советах.

Большую роль в нормализации правового положения местных органов власти и управления сыграли постановления VII и особенно VIII Всероссийских съездов Советов "О советском строительстве". В 1920 г. был регламентирован статус низового звена Советов: в начале года ВЦИК издал Положение о волостных исполкомах и сельских Советах.

В.И. Ленин в январе 1919 г. произнес слова, актуальные и в наше время: "Разруху можно уничтожить только централизацией, при отказе от чисто местнических интересов...". Укреплению демократического централизма способствовало то обстоятельство, что в ходе Гражданской войны мелкобуржуазные партии - поборники децентрализации - были почти повсеместно вытеснены из губернских и уездных советских органов. Но теперь Коммунистической партии пришлось бороться с децентрализаторскими настроениями и в своих рядах.

В соответствии с курсом на создание единой, дисциплинированной, централизованной армии законодательство пошло по пути сосредоточения руководства вооруженными силами в центре. За местными Советами остались только такие функции военного управления, как учет военнообязанных, допризывная подготовка, призыв в армию, борьба с дезертирством (позже для этой цели был создан специальный орган). Из их ведения было изъято право внешних сношений, которым пограничные губернии пользовались в определенной мере в предыдущий период.

Что же касается хозяйственного управления, то здесь местные органы власти сохранили достаточно широкие права. В ходе гражданской войны формы управления промышленностью не раз менялись, но при всех условиях местные Советы участвовали в нем.

Аналогично строилось финансовое управление на местах. Уже в 1918 г. создаются более или менее стройные бюджетные отношения между центром и губерниями, упорядочиваются способы изыскания средств. Местные Советы имели право получать средства из местных источников и от центральной власти. При этом местные налоги и сборы должны были использоваться на нужды местного хозяйства.

О широте и многообразии компетенции местных Советов говорит перечень отделов их исполкомов. VII Всероссийский съезд Советов установил, что при губернских исполкомах должны существовать следующие отделы: управления, военный, юстиции, труда и социального обеспечения, народного образования, почт и телеграфов, финансов, земледелия, продовольствия, государственного контроля, совет народного хозяйства и др. Эти отделы находились в двойном подчинении: своему исполкому и соответствующему ведомству.

VIII Всероссийский съезд Советов постановил привлекать к участию в заседаниях местных органов власти и управления возможно большее число рабочих и крестьян, для чего чаще проводить заседания непосредственно на фабриках и заводах. Еще VII Всероссийский съезд Советов обязал всех депутатов Советов отчитываться перед своими избирателями не реже одного раза в две недели.

Однако военная обстановка не всегда позволяла нормально функционировать конституционным местным органам власти, порождая необходимость создания революционных комитетов.

Ревкомы гражданской войны - исторические преемники военно-революционных комитетов периода Октября, руководивших захватом власти. Теперь они создавались для того, чтобы отстоять завоеванную пролетариатом власть.

Ревкомы были наделены особыми правами. Они являлись временными и чрезвычайными органами, создававшимися в случае возникновения в том или ином районе угрозы Советской власти. Это позволяло наиболее оперативно решать все острые вопросы, которые диктовала война.

Обычно ревкомы организовывались в районах, объявленных на военном положении, где обстановка требовала принятия чрезвычайных мер. В эту узкую коллегию входили представители местных Советов, военный комиссар губернии или уезда. Осенью 1919 г. ревкомы были созданы в большинстве районов страны. Их статус регламентировался специальным Положением о революционных комитетах, принятым ВЦИК и Советом Рабочей и Крестьянской Обороны 24октября 1919 г.

Ревкомы, создаваемые в прифронтовой полосе, и ревкомы освобождаемых от врага районов полностью выполняли функции органов власти и управления. В прифронтовой полосе они имели главной целью подготовку к борьбе против врага, в освобожденных районах подготавливали организацию Советов, а до их создания осуществляли государственную власть. Эти революционные комитеты формировали свой аппарат управления.

В тылу ревкомы действовали наряду с исполкомами Советов. Они не имели своего аппарата, используя аппарат исполкома, но функции их были ! же. Тыловые ревкомы занимались лишь работой по укреплению тыла на случай военной опасности, организовывали помощь Красной Армии и т.п.

В прифронтовой полосе ревкомы создавались реввоенсоветами армии при участии местных Советов, губернские ревкомы в тылу - Советом Рабочей и Крестьянской Обороны. Соединяя военную и гражданскую власть, ревкомы подчинялись одновременно военным и гражданским органам. По мере улучшения военной обстановки ревкомы упразднялись. Этот процесс стал массовым в 1920 г.

Особо следует сказать о ревкомах, создававшихся при провозглашении новых национально-государственных образований. Причиной их возникновения была не столько военная обстановка, сколько необходимость иметь временный орган власти до создания конституционного аппарата той или иной республики. Эти ревкомы подготавливали созыв учредительных съездов Советов, которым передавали все функции власти и управления.

В советской литературе продолжительное время был распространен достаточно апологетический подход к ревкомам. Конечно, создание ревкомов было мерой необходимой и вынужденной. Однако следует признать, что она являла собой определенное и заметное сужение демократии. Революционные комитеты не всегда избирались, а чаше назначались, они были очень небольшой по численности коллегией (обычно три - пять членов), практически неподконтрольной и неподотчетной гражданам. Одним словом, они не могли заменить собой конституционные органы - Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.

Вместе с тем, как уже указывалось, даже во время войны Коммунистическая партия и Советское государство, его высшие органы стремились к тому, чтобы в меру возможности развивать демократические принципы организации и деятельности государственного аппарата. Большое внимание уделялось борьбе с бюрократизмом. В решениях партийных съездов и конференций, постановлениях Всероссийских съездов Советов предусматривались мероприятия по широкому выдвижению рядовых коммунистов на руководящие посты, по укреплению связи руководителей с массами. В частности, каждому наркому и члену коллегии предлагалось выезжать на места не реже двух раз в год.