Органы центрального и местного управления в России

Помимо оформления института верховной власти, в XVI в. происходит дальнейшее становление и развитие системы центральных и местных государственных учреждений.

Высшим правительственным учреждением являлась Боярская дума. Число ее членов в XVI в. выросло с 8–12 бояр и 2–3 окольничих до 30–40 бояр и 5–12 окольничих. Во второй половине столетия в думе появляются новые чины – думные дворяне и думные дьяки.

Управленческая функция думы осуществлялась двумя способами. Во-первых, она была совещательным советом при государе. Однако и при Василии III, и при Иване IV отчетливо проявлялась тенденция, когда государь советовался не со всей думой, а с ее избранной частью, достаточно узким кружком советников. Их называли Ближней думой. Случаи заседания думы в полном составе, особенно когда она стала насчитывать несколько десятков человек, бывали редко.

Вторым способом функционирования, помимо заседаний, было формирование в думе специальных боярских комиссий временного или постоянного состава, которые отвечали и контролировали ту или иную государственную сферу. Например, комиссия по разбойным делам (борьба с преступлениями), комиссия по посольским делам (дипломатия) и пр. В такую комиссию в качестве специалистов могли входить и недумные чины, казначеи, дьяки и др. Комиссии обычно подготавливали проект решения по тому или иному вопросу. Он представлялся государю и всей Боярской думе в виде "доклада", который делался боярином, окольничим или дьяком. После обсуждения "доклада" составлялся "приговор", воплощавшийся в "приказ" или "указ" чаще всего от имени царя и думы: "государь приказал и бояре приговорили". После этого принятое постановление рассылалось адресатам в виде указных грамот, или "памятей", за подписями и приписями должностных лиц, чаще всего дьяков.

Другими центральными управленческими учреждениями в первой половине XVI в. были дворцы и Казна. При Василии III получают развитие региональные дворцы, в ведение которых попадали выморочные земли бывших удельных князей. В компетенции дворецких оказывались вопросы земельной политики, контроля над кормленщиками и волостелями, судопроизводство. В их подчинении находился целый штат дьяков, привлекавшихся для исполнения различных государственных поручений. Помимо Большого Дворца, к началу реформ 1550-х гг., несомненно, функционировало еще пять региональных дворцов: Тверской, Дмитровский, Рязанский, Угличский и Калужский, Новгородский. С середины XVI в. дворцовая система начинает отмирать, а ее функции постепенно передаются дьячьим избам и приказам.

Казна, возглавляемая казначеями, обладала преимущественно фискальными, земельными прерогативами, но также решала вопросы социальной политики и по традиции контролировала южное направление внешней политики. Часть се функций во второй половине столетия также отходит к приказам.

Вопрос о времени формирования приказов является дискуссионным. Источники не сохранили сведений об их основании, а первые упоминания о приказах как специализированных отраслевых учреждениях относятся лишь к 1569–1571 гг. До этого времени выражение "быть в приказе", известное с начала XVI в., означало "работать в подчинении, быть в распоряжении того или иного должностного лица", а вовсе не государственное учреждение.

Поскольку указов об учреждении приказов и точных дат их учреждения в источниках нет, ученые пытаются определить эту дату по началу исполнения государственным аппаратом функций, характерных для приказов. Здесь в историографии представлено две концепции.

Согласно первой из них основные функции и особенности дьяческого приказного делопроизводства, практически неизменные на протяжении почти двух столетий, оформляются в конце XV в. Следовательно, там и надо искать следы первых приказов (в частности, в Судебнике 1497 г.). Это мнение Ю. Г. Алексеева, Η. Е. Носова, И. И. Смирнова, К. В. Петрова и пр.

В соответствии с другой точкой зрения, поскольку нет однозначных свидетельств функционирования приказов с конца XV в., то нельзя говорить об их существовании с этого времени. Сходные схемы возникновения приказной системы предложены А. К. Леонтьевым и А. А. Зиминым (поддержаны с оговорками С. О. Шмидтом, А. Л. Хорошкевич и др.). Если их упростить и обобщить, то они выглядят следующим образом:

– 1480-е гг. – появление предпосылок изменения существующей системы управления, трансформация ведомств дворцово-вотчинного характера, появление специализации казенных и дворцовых дьяков;

– конец XV в. – 1520-е гг. – становление отдельных приказов (по А. К. Леонтьеву), формирование дьячьих изб в первой половине XVI в. (по А. А. Зимину);

– середина и вторая половина XVI в. – окончательное сложение приказной системы.

Первая концепция в большей мере теоретическая, опирающаяся на изучение закономерностей функционирования государственного аппарата. Вторая в большей степени следует сохранившимся источникам по русской истории XVI в.

Первое упоминание дьяческой избы как особого учреждения относится к 1548 г. В 1550-е гг., видимо, сформировались Разрядная, Поместная, Посольская избы. В 1571 г. упоминается Разбойный приказ, в 1573 – Дворцовый, Постельный, Бромный, Конюшенный приказы, в 1574 – Ямской, в 1576 – Посольский, в 1585 – Казенный приказ. Сущность превращения изб в приказы была в том, что избы возникали как чисто канцелярский орган, и их работники, дьяки, могли одновременно служить в разных ведомствах. Приказы – это те же избы, но на следующей ступени развития, с более четко очерченными полномочиями, возросшими прерогативами и углубленной специализацией дьяческого аппарата.

Система власти на местах в начале XVI в. основывалась на институте наместничества. Высокопоставленный чиновник получал от великого князя на определенный период административную власть над конкретной территорией. Он был обязан контролировать сбор налогов, в том числе в пользу центра, судопроизводство на местах и уголовный сыск, в случае необходимости выполнять военные функции. Никакой заработной платы наместнику не платили. Он получал землю в "кормление", т.е. собирал в свою пользу подати с местного населения.

Такая система прямо-таки располагала к злоупотреблениям. Власти это понимали и пытались ставить всяческие ограничения произволу наместников. "Кормление" давали в той местности, где кормленщик не имел землевладения, т.е. не был связан с местными земельными корпорациями. Пребывание на должности наместника или воеводы ограничивали по времени, обычно одним годом (отсюда выражение "быть на годованье"). Составлялись специальные доходные списки, где точно определялся размер "кормов", которые разрешалось собирать с населения. Местные жители имели право жаловаться на наместника великому князю, правда, только но истечению срока "кормления". Но если обвинения в злоупотреблениях подтверждались, государь приказывал компенсировать убытки.

Видимо, в конце правления Василия III была задумана первая реорганизация местного управления – губная реформа. Она проходила в 1530– 1540-е гг. Согласно губной реформе в рамках округа – губы – учреждались губные избы, во главе которых стояли губные старосты, избираемые или назначаемые из местных детей боярских. В их распоряжении были десятские и "лучшие люди" (по мере развития реформы их заменили целовальниками). При избе состоял дьяк, ведавший делопроизводством. Губные избы осуществляли сыск, следствие и даже суд, имели право смертной казни но отдельным видам преступлений (разбой, грабеж, воровство) и отчитывались в своей деятельности не перед наместником, а перед Москвой, точнее перед комиссией по разбойным делам Боярской думы, из которой позже вырастет Разбойный приказ – министерство внутренних дел XVI в.

Местность, в которой проводилась губная реформа, получала от имени государя особый документ – губную грамоту. Она содержала перечень полномочий губных органов. В 1555–1556 гг. губные грамоты лягут в основу Уставной книги Разбойной избы.

Значение губных изб было не только в создании органов уголовного сыска и суда большей эффективности, чем аппарат наместника, но и в ориентации на центральные органы государства. Губная реформа способствовала созданию единой "вертикали власти".

Губные органы занимались уголовными преступлениями, но совсем не отменяли "кормлений". В руках у кормленщиков оставались все административные, судебные и фискальные полномочия. Между тем в годы боярского правления система "кормлений" пошла вразнос. Центральные боярские группировки в своей борьбе вокруг трона привлекали сторонников щедрой раздачей "кормлений", тогда как контроль центра над наместниками и волостелями ослаб или даже отсутствовал. Недаром 1530– 1540-е гг. вошли в сознание современников как период произвола властей, мздоимства, взяточничества и неправедного суда.

В конце 1540-х – начале 1550-х гг. одновременно с продолжением губной реформы приступили к осуществлению земской реформы. Она достигла пика к 1555–1556 гг. В регионах создавались органы земского самоуправления – земские избы во главе с "излюбленными головами" (земскими старостами) и земскими дьяками. Земские избы действовали в тесной связи с выборными лицами из местного населения – сотскими, пятидесятскими и т.д. В их руки передавались судебные и уголовные дела (вплоть до приговоров к смертной казни). Но главное – именно они теперь занимались сбором оброка ("кормленого откупа"), который шел в государственную казну. "Кормленый откуп" вводился одновременно с отменой "кормлений" (указ об этом был издан в 1555/1556 г.). Откуп тратился по-прежнему на ОГЛАВЛЕНИЕ дворянства (выплату жалования и наград), но теперь дети боярские получали средства не от населения, а из государевой казны, что способствовало росту их зависимости от государства.

Земская реформа 1550-х гг. преследовала несколько целей. Во-первых, она осуществлялась одновременно с отменой ненавистных "кормлений". Во-вторых, благодаря ей еще больше повысилась эффективность сыска, следствия и суда по уголовным делам в регионах. В-третьих, резко увеличилась эффективность сбора государственных налогов, улучшилось состояние финансовых доходов страны. Однако вскоре, уже в конце 1550-х гг., к системе "кормлений" стали возвращаться. Шла Ливонская война, и в условиях военного времени власть воеводы-наместника была для центра предпочтительнее, чем местное самоуправление. В дальнейшем на местах сохранялись разные системы управления.

Система государственного управления и государственных институтов, сформировавшаяся в ХЛ в., в своих главных чертах просуществовала в центре и на местах в течение двух столетий – XVI и XVII.